一道纸做的边境：CPIAP、双亲同意，与在没有离境管制的国家里预防拐带

内容提要

美国处理着全球最大量的海牙案件，却没有离境管制——没有人检查谁离开这个国家。于是美国的预防作用于文件而非边境：自2001年起，为16岁以下儿童签发美国护照须经父母双方同意，而儿童护照签发警示程序（CPIAP）会在任何人为该儿童申请护照时，通知已登记的父母一方。这实际上是一道纸做的边境。本文说明这套系统如何运作，并——用政府自己的话——指出它的两个漏洞：拥有第二国籍的孩子可依他国规则取得外国护照；即便持有证件的孩子，也可能被直接乘机带走，因为无人查验离境。完整的预防架构（美国式的文件管制加英国式的离境管制）在任何地方都不存在。本文属教育性质，并非法律意见。

引言

上一篇描述了英国的边境机器：警用电脑里的口岸警报、扣押护照的法院执达官、每一个出口都是关口的岛屿（第18篇）。美国——全球海牙案件负担最重的国家——这些一概没有。美国没有离境管制。没有官员在出境时查验证件；没有法院命令在登机口标记某个名字；带着孩子和登机牌的父母径直离开。国务院在自己的预防页面上，用平实的话如此明说。

于是美国的预防被迫变得富有巧思。既然无法在边境拦下旅行者，就在旅程尚未成形之前拦下文件。美国的系统是一道纸做的边境——而它的故事，包括纸上的破洞，是每个权衡预防政策的国家都该研究的。

法律背景：预防，而非返还

本系列大部分谈的是海牙公约的返还救济——孩子被非法带往国外之后会发生什么。本文谈的是预防：旨在从一开始就阻止非法带离的国内工具。在美国，预防几乎完全建立在护照管制上（双亲同意与签发警示），因为这个国家不在边境查验谁离开。这些并非海牙救济；它们是前端，当它奏效时，就意味着永远用不上公约的后端。

发生了什么

这套系统的起源是立法性的，而且是一个留守父母的故事。整个1990年代，为孩子办理美国护照，一位家长独自即可。谋划带离的父母利用这一点；被留下的父母一次又一次地发现，让自己孩子消失的旅行证件，竟是由本国政府凭一个签名合法签发的。这些父母的倡导——记录在那个年代的国会档案中——促成了《公法106-113》第236条（《对外关系授权法》，1999年11月签署），国务院的实施规则于2001年6月生效。

规则就是双亲同意要求：为16岁以下儿童办理美国护照，须父母（或监护人）双方同意——最好双方一同到场，或一方到场并持另一方经公证的同意（DS-3053 表）。例外是有的——凭法院命令证明的单独法定监护，或以 DS-5525 表主张的「紧急/特殊家庭情形」——但默认规则翻转了：护照，这个离开无离境管制国家的唯一现实关口，如今需要两个签名。

围绕这条规则，国务院建立了儿童护照签发警示程序（CPIAP）——其2025年年度报告称之为「我们预防国际父母拐带最有力的工具之一」［美国2025报告，第9页］。父母一方（或法院）为孩子登记；此后，世界上任何地方为该儿童提出的美国护照申请，都会在签发前通知已登记的家长——通常在众人仍身处同一国家时，就把一个隐秘计划变成一场争议。登记免费，有效至孩子18岁，并与国务院专门的预防团队并肩运作，该团队仅2024年就受理了逾15,000宗预防咨询。

成效，如一切预防那样，都是「没有发生的事」——从未订下的航班，警示信寄达后被撤回的申请。没人公布这个数字。被记录下来的，在政府自己的常见问答里，是纸上的两个破洞。

案例分析——两个破洞，用政府自己的话

1. 双重国籍漏洞。国务院的预防问答毫不掩饰地写道：CPIAP 与双亲规则只管美国护照。同时是他国公民的孩子，可以在那个国家的使馆、依它的规则取得那国护照——而许多国家凭一位家长的签名就签发。国务院自己的立场是，它无法阻止外国政府签发本国护照，而这正描述了数以百万计的双国籍家庭的现实——恰恰是拐带风险所栖居的家庭。部分补救是程序性的、也不完善：美国法院可命令把所有护照（含外国护照）交给一名中立保管人；父母也可去函相关使馆、附上监护命令并请求冻结——有些国家会照办，有些不会，也没有条约强制它们。

2. 敞开的出口。即便持有证件的孩子，也须被查验才能拦下，而美国并不系统性地查验经由空中、陆路或海路离境者。对于非美国公民的带走方，存在一项狭窄工具——「阻止离境计划」（Prevent Departure Program），这是国土安全部的一份监视名单，可标记受其约束的外国人——但对于常见情形，即持有效证件的美国公民家长，美国没有相当于英国口岸警报的东西。当离境真正迫在眉睫时，实务剧本要靠警方（州逮捕令、全国失踪与受剥削儿童中心（NCMEC）、在父母绑架情形中的联邦调查局）以及与航空公司、法院的临场应变——是一场急奔，而非一套系统。

诚实的比较结论是：美国建起了数一数二强的文件管制，和数一数二弱的离境管制；英国则恰好相反（第18篇）。一个家庭得到的保护，全凭偶然——取决于其所在国选了哪种架构。这种任意性——只有把各套系统并排摆放时才看得见——正是逐国预防审计所要揭示的那类发现。

这揭示了单靠海牙公约的局限

美国的案例表明，预防是公约无法承担的国家责任。条约是带离之后的救济；带离究竟会不会发生，取决于各国自己的文件与离境管制，而它们差异极大、彼此衔接得很糟。美国以一条花了十年家长倡导才争取到的规则，补上了一个缺口（一位家长即可办护照）——却因设计或出于宪法上的选择，留下了另外两个。更深的局限在于：没有哪个国家建成了完整的预防系统，于是孩子对一条路径受保护、在另一条路径上却暴露无遗，其依据不过是他们碰巧生活在哪个国家而已。

父母与专业人士应当明白的

对任何心怀忧虑的美国父母，最高价值、最低成本的一步——是行动的提醒，而非法律意见——就是为孩子登记 CPIAP：它免费、有效至18岁、无需法院命令或律师，把一个秘密计划变成一个被通报的计划。若风险具体，就寻求涵盖所有护照（美国与外国的，交给法院或律师保管）的法院命令，附上命令通知相关使馆，并把一切为 DS-3053／DS-5525 备案而记录下来。对双国籍家庭，应假定第二本护照已存在或可能取得——只覆盖美国证件的预防，只覆盖了一半的出口——因此在事关重大之前，就该向律师问清另一国的签发规则。对各地的政策制定者而言，完整的架构——双亲签发加签发警示（美国），以及口岸警报、扣押护照与一名值班执法官（英国）——在任何地方都不存在，而建成它的花费，不过是单独一年诉讼的零头。

局限

本文是按现行指引对美国官方项目所作的系统与政策分析；程序可能变动。预防的成效确实无从衡量——此地与各地皆然：没有哪个国家公布它的预防机器拦下了多少宗拐带。本文未论及众多同样关涉预防的州法工具。它不能替代紧急情形中合格律师的意见。

结语

美国用纸来预防拐带，因为它不愿管控自己的出境——这是一项真切的公民自由选择，带着真切而有据可查的代价，在这一领域由被留下的父母承担。双亲规则与 CPIAP 是真实的、有价值的、且免费的；但按政府自己的说法，它们也只是半堵墙。给每个国家的教训，正是本系列一再抵达的那一个：这一领域里最廉价的正义，是那桩从未发生的拐带——而还没有哪个国家，建成能够交付它的那整套系统。

常见问题

美国会检查离境者以预防儿童拐带吗？ 不会。美国没有系统性的离境管制。其预防系统作用于护照：签发须双亲同意，加上 CPIAP 警示程序。

CPIAP 是什么，需要花钱吗？ 儿童护照签发警示程序允许父母一方或法院为儿童登记，此后任何为该儿童申请美国护照的行为都会在签发前触发通知。登记免费，有效至孩子年满18岁。

CPIAP 能阻止我的孩子取得外国护照吗？ 不能。CPIAP 与双亲规则只适用于美国护照。同时是他国公民的孩子，可依该国规则取得该国护照。这是一个已知漏洞；法院可命令交出全部护照，父母也可请求外国使馆对孩子设标记，但并非都会照办。

「双亲同意」要求什么？ 为16岁以下儿童申请美国护照，父母（或监护人）双方都须同意——一同到场，或一方持另一方经公证的同意书（DS-3053 表）——除非适用例外（凭法院命令的单独法定监护，或以 DS-5525 表主张的紧急/特殊情形）。