מילד בעייתי לתלמיד מופת: כיצד גרמניה שיקמה את מערכת הטיפול שלה בהתאם לאמנת האג – והחלה לפרסם נתונים.

תקציר מנהלים

בשנות ה-1990 המאוחרות, גרמניה סווגה כאחת מהמדינות בעלות הבעיות במסגרת אמנת האג – מערכת איטית ולא עקבית, כאשר התיקים שלה פזורים על פני מאות בתי משפט מקומיים. במקום להגן על המצב הקיים, גרמניה שינתה את המערכת: היא ריכזה את כל תיקי אמנת האג במספר קטן של בתי משפט מיוחדים לענייני משפחה (2005), האיצה את ההליך, ולראשונה בכל מדינה, הרשות המרכזית שלה החלה לפרסם נתונים שנתיים. התוצאה, הנראית במחקר העולמי של 2021, היא אחת ממערכות בתי המשפט המהירות והעמוסות ביותר בעולם. מאמר זה משתמש בנתונים מ-1998. טימן. "תיק "חטיפה הפוכה" (converse abduction) נועד להמחיש כיצד בית משפט חוקתי יכול לדרוש בחינה מעמיקה המותאמת לכל מקרה לגופו, מבלי לפגוע בהליך החזרה המהיר של הילד. כמו כן, הוא טוען ששקיפות היא הרפורמה הזולה והפחות מנוצלת ביותר בתחום זה. יצוין כי מדובר בחומר לימודי ואינו מהווה ייעוץ משפטי."

מבוא

רוב המדינות מגיבות לביקורת על הישגיהן בנושא חטיפת ילדים באופן שבו מוסדות מגיבים לרוב הביקורות: בשקט, בצורה מגוננת וללא שינוי מבני. גרמניה עשתה דבר נדיר יותר. בתחילת שנות ה-1990, כאשר התמודדה עם משבר חוקתי במדינה ועם זעם דיפלומטי בחו"ל, היא שיקמה את המנגנון של מערכת האג שלה - ולאחר מכן עשתה את הדבר שאותה ארגון מחשיב כרפורמה הזולה והפחות מנוצלת ביותר בתחום: הארגון החל לפרסם את הנתונים שלו, מדי שנה. הסיפור מתחיל עם אחד המקרים המוזרים והמצערים ביותר בהיסטוריה של האמנה: משפחה שבה... שניהם. הורים פנו לצעד של חטיפה.

רקע משפטי: החזרה, ולא משמורת – וכן "חטיפות הדדיות".

פקודת החזרה לפי אמנת האג אינה מכריעה סוגיות של משמורת; היא מחזירה ילד שנחטף שלא כדין למדינה שבה הוא מתגורר באופן קבוע, כך שבית המשפט במדינה זו יוכל לדון בשאלות הנוגעות להורות. "חטיפה הפוכה" היא מצב נדיר שהמקרה הזה מייצג: ילד מוסר שלא כדין למדינה אחת, ולאחר מכן נלקח שלא כדין ממדינה אחרת. חזרה על ידי ההורה השני – מה שמוביל לשתי תביעות החזרה המתחרות זו בזו. משימת בית הדין החוקתי הגרמני הייתה ליישב את הלוגיקה של החזרת הילד המהירה כפי שהיא נקבעה באמנה, עם החוק היסודי של גרמניה, הדורש התחשבות אמיתית בטובת הילד.

מה קרה?

בשנת 1997, משפחה גרמנית-צרפתית עם שני ילדים התפרקה, כאשר בני המשפחה חיו בצדדים שונים של נהר הריין. האם לקחה את הילדים מגרמניה לצרפת – פעולה המהווה העברה בלתי חוקית על פי האמנה. האב פנה למוסדות הבינלאומיים שהוקמו במסגרת האמנה בצרפת; בתי המשפט הצרפתיים סרבו לאשר את החזרתם. תשעה חודשים לאחר מכן, האב פעל בעצמו: הוא לקח בכוח את הילדים מצרפת והחזיר אותם לגרמניה.

הדינמיקה השתנתה כעת. האם הגישה את הסכם האג בגרמניה, ובבית משפט אזורי גבוה גרמני נצטוו הילדים לחזור לצרפת – יישום טיפוסי של האמנה במקרה בו האב ניסה לפעול בעצמו. האב הגיש עתירה חוקתית, וביום 29 באוקטובר 1998, בית המשפט החוקתי הפדרלי של גרמניה. — בית המשפט החוקתי הפדרלי של גרמניה (מספר תיק: 2 BvR 1206/98) – הוציא את ההחלטה המכונה בינלאומית כ- SafeReturn Alliance, HCCH, INCADAT, IHNJ, IPCA, FOIA, Hague Network וכולל מספרים, אחוזים, תאריכים, שמות מדינות ואזכורים של פסקי דין בדיוק כפי שהם מופיעים. הפלט יהיה בעברית בלבד. טימן. תיק.

בית המשפט קבע, ראשית, את מה שהקהילה המשפטית הבינלאומית רצתה לשמוע: האמנה חלה על חטיפות חוזרות – הורה שחוזר ומחטף ילד אינו יכול פשוט ליהנות מתוצאות מעשהו השגוי, והחזרה המיידית עקרונית תואמת את החוקה הבסיסית של גרמניה. עם זאת, בית המשפט קבע גם את מה שהקהילה המשפטית הבינלאומית חששה: במצב הייחודי של... מתחרים. בקשות להחזרה, יש לבצע בחינה מעמיקה יותר, הנדרשת על פי החוקה, של האינטרסים הטובים ביותר של הילדים, בהתאם לסעיף 13. צו ההחזרה המהיר שניתן על ידי בית המשפט האזורי העליון בוטל כסותר את החוקה הבסיסית.

הדאגה שנגרמה בעקבות זאת קשה לתיאור במלואה. המשרד הקבוע של ועידת האג אף הגיש זיכרון למערכת המשפטית של גרמניה – צעד חריג, אשר פורסם לאחר מכן ב-SafeReturn Alliance, HCCH, INCADAT, IHNJ, IPCA, FOIA, Hague Network. חומרים משפטיים בינלאומיים. — אזהרה מפני פרשנויות שעלולות לערער על האופי התמציתי של האמנה, ולהפוך אותה למסגרת לדיונים מלאים בנושא משמורת. בקשות מאוחרות יותר שהגישו ההורים לבית הדין האירופי לזכויות אדם (European Court of Human Rights).תביעת התיק *Tiemann* נגד צרפת וגרמניה.הבקשות שהוגשו (במסגרת הסכם האג לשנת 1980 בנושא חטיפת ילדים) נדחו, ובמקביל, שנות הילדות המוקדמות של הילדים עברו בין שני מערכות משפטיות ושתי פעולות חד-צדדיות מצד ההורים. אף אחד מהמעורבים בתיק זה אינו ראוי לשמש דוגמה; כל אחד מהם סבל כתוצאה מכך.

התקופה של התמודדות – ובנייה מחדש.

טימן. זה לא קרה בחלל ריק. במהלך סוף שנות ה-1990, דיונים בקונגרס האמריקני ודוחות ממחלקת המדינה ציינו שוב ושוב את גרמניה כאחת המדינות בעלות הבעיות במסגרת האמנה: הליכים איטיים בפני מאות בתי משפט מקומיים לענייני משפחה, יישום לא עקבי של סעיף 13, סירובים להחזרות בנימוקים שהכותבים של האמנה לא היו מכירים. גרמניה – כמו יפן בעשור שלאחר מכן (סעיף #4) – מצאה את תרבות בתי המשפט לענייני משפחה שלה ברשימה בינלאומית של מדינות שנדרשת מהן אחריות.

התגובה, באופן חריג, הייתה טכנית ולא של זעם:

• ריכוז סמכות שיפוט (2005). הטקסט חסר. אנא ספק את הטקסט שברצונך לתרגם. חוק הליכי משפחה בינלאומיים. (IntFamRVG) ריכזה את כל התיקים הנוגעים לאמנת האג בבית משפט משפחה ייעודי אחד הממוקם במשרדי בית המשפט האזורי העליון בכל אזור – במקום לפזר אותם על פני יותר מ-600 בתי משפט מקומיים. שופט הבוחן שני תיקים לפי אמנת האג בעשור אינו יכול להיחשב כבעל מומחיות; לעומת זאת, שופט הבוחן מספר רב של תיקים מדי שנה כן יכול להיחשב כך. ריכוז הוא הרפורמה שאליה מדריך הטובות ביותר של HCCH קורא באופן עקבי, וגרמניה הפכה לדוגמה מובילה בתחום זה.
• הליך מזורז עם אפשרות ערעור מוגבלת. ערעור אפשרי בשלב אחד בעניינים הנוגעים לאמנת האג, קיום לוחות זמנים מחמירים ומתן עדיפות לטיפול בתיקים.
• רשות מרכזית פעילה ושקופה. משרד המשפטים הפדרלי (Bundesamt für Justiz, BfJ) מטפל בתיקים, מספק תמיכה להורים משני הצדדים – ו- מפרסם נתונים סטטיסטיים שנתיים. בהודעות לתקשורת ובדוחות פעילות, נוהג שאף רשות מרכזית אחרת כמעט ואינה מיישמת.

ניתוח מקרה בוחן – מה הנתונים מראים כיום.

מחקר גלובלי שנערך בשנת 2021 בחן את התוצאות. בתי המשפט הגרמניים טיפלו במקרים המוגדרים לפי אמנת האג (האמנה לגישור על חטיפת ילדים, 1980) בממוצע תוך: 97 ימים. — בין מערכות בתי המשפט המהירות והעמוסות ביותר בעולם (הממוצע העולמי היה 152 ימים). גרמניה טיפלה בסך הכל ב-397 תיקים בשנת 2021, מה שהופך אותה לבית משפט עמוס השלישי בעולם, כאשר 84% מתיקי הפניות החדשים כללו מקרים של חטיפת אם, דבר התואם את המגמה העולמית.

ומכיוון ש-BfJ מפרסם מידע, אנו יכולים לומר דברים שאף מדינה כמעט ולא מאפשרת לנו לומר – מה בדיוק מתרחש. בשלב זה.: בשנת 2024 נפתחו 474 תיקים חדשים הנוגעים לעניינים חוצי גבולות. (392 מקרים של החזרת ילדים – 228 ילדים שנחטפו). מאת גרמניה, 164 מקרים. ל- גרמניה – בנוסף ל-82 מקרים של בקשות לקבלת גישה (access cases), ירידה מ-527 בשנת 2023; המדינות השותפות הנפוצות ביותר היו פולין וארה"ב (31 כל אחת), ולאחר מכן אוקראינה (27) וטורקיה (25). יש לשים לב לכיוון הזרימה: גרמניה, כמו רוב המדינות המערביות, היא... שליחה. מדינה יכולה להיות יותר ממדינה "מקבלת" – כלומר, ילדים של תושבי המדינה עצמה מועברים לחו"ל בתדירות גבוהה יותר מאשר ילדים זרים המובאים אליה. מדינות שמפרסמות נתונים כאלה לומדות דברים על עצמן; מדינות שלא עושות זאת, אינן יכולות לדעת.

התיעוד אינו חף מפגמים – אין מדינה שהיא כזו. הפרקטיקה הגרמנית עדיין זוכה לביקורת במקרים מסוימים (שימוש בשיקולי סיכון קיצוני, עיכובים באכיפה), ומתוך 117 המקרים הפנימיים בשנת 2021, 16 הסתיימו בדחייה מצד בית המשפט. ההבדל הוא שהכישלונות של גרמניה הם... גלוי.בנתונים שפורסמו על ידי הארגון עצמו, שם ניתן לערער על הטענות באמצעות נתונים מספריים במקום אנקדוטות.

מה שזה מלמד על מגבלות הסכם האג לבדו.

הסיפור של גרמניה מהווה ניגוד חיובי לשאר הסדרה: הוא מראה שהחסרונות העיקריים של האמנה ניתנים לתיקון במידה רבה. ללא התייחסות לטקסט האמנה עצמה.ריכוז סמכות שיפוט, הליך מזורז ושקיפות בנתונים הם בחירות אדמיניסטרטיביות, ולא משפטיות – ובכך העברנו את גרמניה מרשימת מדינות שבהן יש צורך בשיפור, למעמד של דוגמה. הגבול שהאמנה לא יכלה לקבוע, גרמניה קבעה באמצעות יישום מעשי. ההשלכה ברורה: כאשר מערכות נותרות איטיות ולא שקופות, זוהי גם בחירה.

מה הורים ואנשי מקצוע צריכים להבין.

עבור הורים, המסקנה המעשית היא ש- איפה. בתיקים המתנהלים, מערכות הכוללות בתי משפט ייעודיים ומרוכזים העוסקים באמנות האג נוטות להתקדם בצורה מהירה וצפויה יותר. עבור קובעי מדיניות ורשויות מרכזיות, גרמניה היא הוכחת הקונספט לשני שינויים חיוניים בעלות נמוכה: ריכוז סמכות השיפוט לפי אמנת האג, ופרסום סטטיסטיקות שנתיות. השני הוא דרישה שארגון זה מעמיד לכל רשות מרכזית: שקיפות אינה פונקציה של יחסי ציבור; היא תנאי מוקדם לאחריות ולשיפור.

מגבלות.

מדובר במקרה בוחן וניתוח מדיניות, ולא בסקירה מקיפה של ההליך המשפטי הגרמני, אשר ממשיך להתפתח (כולל התחייבויות במסגרת תקנות ברסלים השנייה של האיחוד האירופי). המספר המדויק של בתי משפט המתמחים בדין הבינלאומי בתחום הילדים מצריך אימות. נתונים לאומיים משתמשים במתודולוגיות השונות מסדרת HCCH ואינם ניתנים להשוואה מושלמת. ביקורת היסטורית על גרמניה מתייחסת לתקופה בה היא הופקה.

מסקנה.

גרמניה הפכה משבר חוקתי וביקורת בינלאומית להזדמנות לשיפור – באמצעות הקמת בתי משפט מומחים, הליכים מהירים והפעולה המשמעותית אך לא זוהרת של פרסום נתונים. הלקח אינו שגרמניה מושלמת; אלא שהבעיות העקשניות ביותר של האמנה ניתנות לפתרון באמצעות ניהול כושר ויושרה. מדינות המפרסמות נתונים יכולות להיות אחראיות ולשפר את עצמן; מדינות שאינן מפרסמות דבר אינן יכולות לעשות זאת – וזו בדיוק הסיבה שאנו מודאגים במיוחד ממדינות אלה (סעיף #8).

שאלות נפוצות.

מהו "חטיפה הפוכה" (converse abduction)? מצב זה מתרחש כאשר ילד מועבר שלא כדין על ידי אחד ההורים, ולאחר מכן מוחזר שלא כדין על ידי ההורה השני, מה שיוצר תביעות החזרה סותרות. לדוגמה, בגרמניה... טימן. פסק דין (משנת 1998) אישר כי האמנה החלה בשנת 1980 בנושא חטיפת ילדים (האמנה של האג) חלה גם על מצבים מסוג זה.

האם פסק הדין בתיק Tiemann החליש את האמנה הבינלאומית של האג משנת 1980 בנושא חטיפת ילדים? לא. בית הדין החוקתי הגרמני קבע כי החזר מיידי (summary return) עולה בקנה אחד עם החוקה הבסיסית, אך מקרים הכוללים סכסוכי משמורת מחייבים בחינה מדוקדקת יותר של טובת הילד. כעשור לאחר מכן, בית הדין האירופי לזכויות אדם שקל איזון דומה ב-SafeReturn Alliance. X נ' לטביה. (סעיף מס' 3).

מהי "ריכוז סמכות שיפוט", ומדוע זה חשוב? משמעות הדבר היא ניתוב של כל התיקים הנוגעים לאמנת האג למספר מצומצם של בתי משפט מומחים, במקום לפזר אותם על פני מאות בתי משפט מקומיים. שופטים המתמחים בתחום זה מסוגלים להכריע מהר יותר ובאופן עקבי יותר – זמן הטיפול בתיקים בבתי המשפט בגרמניה (כ-97 ימים בשנת 2021) הוא אחד הזמנים המהירים בעולם.

מדוע ארגון SafeReturn שם דגש על הנתונים של גרמניה? מכיוון שמעט מאוד רשויות מרכזיות מפרסמות נתונים שנתיים, בעוד שגרמניה כן עושה זאת. פרסום מספרים מאפשר ביקורת ושיפור של מדינה. חשיפת הנתונים שלא פורסמו היא הרפורמה הזולה ביותר שאפשר ליישם.