没有条约的外交：谅解备忘录、联络法官，以及公约不适用时真正管用的是什么

内容提要

世界上约有一半的国家在海牙拐带公约之外——这一地带包括埃及、约旦、阿联酋、沙特阿拉伯，以及在2016年之前的巴基斯坦。在这一地带，外国监护令没有直接效力，被留下的父母只能从零开始。各国政府用一套替代工具填补空白——谅解备忘录（MOU）、领事委员会与司法议定书——而诚实的记录是这样的：「探视与自愿解决」这一类备忘录，承诺的是关于孩子的沟通，而非孩子的移动，以返还来衡量，其产出一直微乎其微。唯一建立起真正返还原则的工具，出自两位法官而非外交官之手：2003年的英国–巴基斯坦司法议定书。它的历程正是教训——低于条约层级的接触并不能替代加入公约，而是为加入所作的预演，正如巴基斯坦自己在2016年的加入所示。而加入之后，还有一份 SafeReturn 反复点名的功课：根据第38条，「已加入」对不同的国家配对意味着不同的东西。本文属教育性质，并非法律意见。

引言

第8篇描绘了世界上最大的无条约走廊——印度。但印度只是海牙体系之外一条宽阔地带中的一国——这条地带包括埃及、约旦、阿联酋、沙特阿拉伯，以及不久前的巴基斯坦——在那里，家庭法建立在公约从未设想的前提之上，外国监护令没有直接效力，被留下父母的法律地位从零开始。

各国政府在这条地带并未闲着。三十年来他们建起一套替代工具：谅解备忘录、领事委员会、司法议定书。这套工具的记录——每种工具究竟做了什么、又明显没能做什么——是这一领域最具实践意义的知识之一，因为它告诉无条约走廊里的父母该期待什么，也告诉政策制定者下一步该建什么。有一件工具高出其余，而发明它的不是外交官，是两位法官。

法律背景：「没有公约」究竟意味着什么

海牙公约的核心机制是一种返还救济：它把被非法带走的孩子送回其惯常居所国，让那个国家的法院裁决监护。（一如本系列始终强调：海牙返还只决定管辖法院——由哪个国家审理福祉问题——而非最终由谁获得监护。返还≠监护。）在公约之外的走廊里，这套机器一概不存在。没有返还义务，没有六周的期望，没有中央机关的配对，外国监护令也不作为此类而被执行——目的地国法院从头适用它自己的家庭法。本文中的工具（备忘录、议定书、联络法官渠道）试图以协议而非条约来建起这缺失结构的一部分。而且，即便一国最终加入公约，第38条也意味着加入只约束那些正式接受它的现有成员国——于是成员资格是一张一对一关系的网格，而非单一开关。

发生了什么

2003年1月17日，英格兰及威尔士家事庭庭长巴特勒-斯洛斯女爵（Dame Elizabeth Butler-Sloss）与巴基斯坦最高法院首席大法官里亚兹·艾哈迈德（Sheikh Riaz Ahmad）签署了《英国–巴基斯坦儿童事务司法议定书》——迄今为止有史以来最发达的非海牙安排。它的文本一页可容，而它的两个理念正是海牙公约自身的理念，在没有条约的情况下重建：

1. 居住国原则。被拐带的孩子应被送回其通常生活的国家，由那个国家的法院裁决其福祉——而议定书声明，其原则的适用「不论父母的国籍、文化或宗教」。这句由一个穆斯林占多数的法域与一个西方法域的资深法官共同商定的话，悄然回应了「不存在共同基础」的假设。
2. 联络法官。每国指定具名法官，就个案直接沟通——好让拉合尔的法院知道伦敦的法院下了什么命令，反之亦然，在数日之内，而不是经年累月的外交中转。这种法官对法官的连线，早于并启发了如今遍及全球的海牙国际法官网络。

议定书在两个方向上都产生了真实、有记录的返还，并成为一切「如何应对非海牙国家」讨论所引用的范本。它诚实的记录也包含 reunite 的2020年巴基斯坦指南所载的保留：适用从未完全一致，巴基斯坦各法院的知晓程度参差，结果在很大程度上取决于案件遇到哪位法官。议定书是司法文化，不是法律。

随后来了这一领域最该研究的结局：巴基斯坦于2016年自己加入了海牙公约（2017年生效）。议定书时代充当了通向成员资格的桥梁——证明低于条约层级的接触不是加入的替代，而是加入的预演。一条保留伴随着好消息，而这正是 SafeReturn 的招牌法律要点：根据第38条，加入只约束那些正式接受它的现有成员国——所以「巴基斯坦加入了」对不同的国家配对意味着不同的东西，每位父母都必须核对自己那一对（核对配对的原则）。

备忘录的记录——以返还衡量

议定书之下是谅解备忘录，而这份记录需要直白陈述。值得强调的是，下面的批评是美国政府自己的认定，发表于其2025年国际儿童拐带年度报告（涵盖2024日历年）——并非 SafeReturn 对这些国家的刻画。

• 美国–埃及备忘录（2003年10月）：国务院将其描述为一项「鼓励自愿解决拐带案件并便利对被拐带儿童的领事探视」的协议。鼓励自愿解决是劝导性语言，而非有约束力的返还机制——在其2025年报告中，国务院认定埃及「持续表现出不遵守的模式」，主管机关「一再未与国务院合作以解决拐带案件」，使73%的返还请求逾一年未获解决。正如美国家庭法律师杰里米·莫利（Jeremy Morley）所评估，这份备忘录在实践中带来了领事探视，却几乎没有返还。
• 美国–约旦备忘录（2006年）：国务院以完全相同的措辞描述——「鼓励自愿解决拐带案件并便利领事探视」。在2025年报告中，国务院认定约旦「表现出不遵守的模式」，再次「一再未与国务院合作以解决拐带案件」（43%的请求逾一年未决），涉及2024年16宗返还案件、29名儿童——纵有备忘录亦然［美国2025报告，约旦页］。
• 美国–沙特阿拉伯备忘录：一份类似的探视与磋商工具，由国务院公布——同样的架构，同样的结构性局限。
• 阿联酋：没有有意义的双边工具。在2025年报告中，国务院认定阿联酋「持续表现出不遵守的模式」，其机关「一再未与国务院合作以解决拐带案件」（12宗案件、19名儿童）［美国2025报告，阿联酋页］。

有两点值得注意。第一，「一再未与国务院合作以解决拐带案件」是该报告对若干不遵守国家（埃及、印度、约旦与阿联酋一并）所适用的标准认定——它是《戈德曼法》下的法律裁断，而非针对某一国的定制文字。第二，这一格局是架构性的，而非偶然。这一类备忘录承诺的是关于孩子的沟通，而非孩子的移动。它们有意义——当父母整整一年杳无音讯时，一次领事福祉探视绝非无物——但以最终唯一算数的尺度即返还来衡量，其产出一直微乎其微。美国国会明白这一点：当《戈德曼法》责令国务院对非公约国家寻求「双边程序」时（第1篇），这项授权之所以存在，正因为现有工具供给不足。

然而孩子确实会从无条约的世界回家：在2024年返回美国的218名儿童中，有61名来自不遵守任何议定书的国家——通过谈判和解、目的地国法院、调解与自愿返还。没有条约不等于没有希望；它意味着没有机器——一切取决于父母、他们的律师，以及目的地自身的法律。

家庭法的背景——以尊重陈述

为何偏偏是这些国家留在外面？它们植根于宗教法的家庭法体系，通过一些概念来分配亲职角色——监护作为日常照料（ḥaḍāna，哈达那），监护权作为法律权威（wilāya，维拉亚）——这些概念并不与公约的「监护权利」对应，它们也不作为此类而执行外国监护令。从这些体系内部看，一项简易返还条约可能显得像是会全盘凌驾于本国家庭法之上的工具。这些是经过考量的法律立场，而非恶行——而如巴基斯坦的历程所示，富有成效的回应，是建立信任的接触：司法对话、调解结构，以及展示公约的现代实践能够容纳安全与福祉关切（印度的教训，第8篇；重大风险的安全阀，第19篇）。

这揭示了单靠海牙公约的局限

非海牙地带表明，公约的触及恰恰止于它的成员线——而为延伸它而建的替代工具，交付沟通远比交付孩子可靠。教训不是备忘录一无是处（探视是真实而有人情味的），而是应按它们的实际所为来贴标签：一份产生会面的备忘录是一件探视工具，把它叫作拐带协议，会误导依赖它的父母。公约真正的疆界不是它的文本，而是它的地图——弥合缺口，意味着让国家越过成员线，然后做好第38条那份让成员资格逐对成真的功课。

父母与专业人士应当明白的

对于面对孩子被带往无条约国家的父母，残酷的真相——是行动的提醒，而非法律意见——是：你的案件活在目的地的法院里，所以要据此配置：立即在目的地国聘请当地律师；到领事馆登记并请求福祉探视；在备忘录委员会存在之处加以使用；把调解视为最主要的现实杠杆（第16篇）；并绝对避免自力救济，因为在这些法域里把孩子带回，可能使你从申请人变成逃犯（第3、9、10篇）。对于政策制定者，司法外交是回报最高的次条约工具——两位法官在一页纸上建成了数十年备忘录未能建成的东西，因此把联络法官安排扩展到无条约地带，是眼下最有希望的渐进改革。而加入是终点——巴基斯坦之路（议定书→信任→加入）就是范本——此后逐对进行的第38条接受，才是决定你那一对国家是否真有条约的细节。

局限

本文所述的工具与结论，以2025年美国年度报告（涵盖2024年）及现行指引为准；无论各国表现还是工具本身都可能改变。对备忘录的评估是美国政府的认定，而非独立审计，其他政府对同一事实可能有不同刻画。无条约走廊的返还结果数据，本质上稀缺。本文不能替代相关法域中合格律师的意见。

结语

没有条约的外交并非无物，但也不多：承诺沟通的备忘录、让一根线不致断裂的领事探视，以及——难得地——一份真能把孩子带回家的司法议定书。三十年里最管用的，恰是最简单的：两位法官在一页纸上一致认定，孩子属于其生活所在的国家，不论父母的国籍、文化或宗教。巴基斯坦把那一页变成了完整的成员资格。这就是这条地带其余部分的道路——而功课，永远是，核对那一对。

常见问题

如果孩子被带往一个不属于海牙公约的国家，我能做什么？ 你的案件将由该国法院依其本国家庭法裁决；没有自动返还。请立即在目的地国聘请当地律师、到领事馆登记，使用任何现有的备忘录或领事委员会，并考虑调解。切勿自行把孩子带回，那可能使你在当地面临刑事责任。

谅解备忘录（MOU）是否要求一国返还被拐带的孩子？ 一般不会。美国国务院把它与埃及、约旦、沙特阿拉伯的备忘录描述为「鼓励自愿解决并便利领事探视」的协议——是沟通与探视的承诺，而非有约束力的返还机制。

英国–巴基斯坦司法议定书是什么，它管用吗？ 2003年英格兰与威尔士和巴基斯坦高级法官之间的一项协议，确立了返还「居住国」的原则，并指定联络法官就案件直接沟通。它带来了真实的返还，并启发了海牙国际法官网络，尽管各法院适用不一。巴基斯坦后来自己加入了海牙公约（2016年，2017年生效）。

如果一国加入海牙公约，条约会自动适用于我的案件吗？ 未必。根据第38条，一国的加入只约束正式接受该加入的现有成员国。公约是否在两个特定国家之间运作，取决于这一对国家——这正是父母应核对自己国家配对的原因。