Uma fronteira feita de papel: o CPIAP, o consentimento de ambos os pais e a prevenção de subtrações a partir de um país sem controlos de saída

Resumo executivo

Os Estados Unidos, que gerem o maior volume de casos de Haia do mundo, não têm controlos de saída: ninguém verifica quem deixa o país. Por isso a prevenção norte-americana atua sobre o documento em vez da fronteira: desde 2001, um passaporte norte-americano para um menor de 16 anos exige o consentimento de ambos os pais, e o Programa de Alerta de Emissão de Passaportes para Menores (CPIAP) notifica o progenitor inscrito sempre que alguém pede o passaporte desse menor. É, com efeito, uma fronteira feita de papel. Este artigo explica como o sistema funciona e — nas próprias palavras do governo — as suas duas falhas: os menores com uma segunda nacionalidade podem obter um passaporte estrangeiro segundo as regras de outro país, e até um menor documentado pode simplesmente ser levado de avião porque ninguém vigia a saída. A arquitetura de prevenção completa (controlos documentais norte-americanos mais controlos de saída ao estilo britânico) não existe em lado nenhum. Isto é educativo, não aconselhamento jurídico.

Introdução

O artigo anterior descreveu a máquina de fronteira britânica: alertas portuários no computador da polícia, um oficial de justiça a apreender passaportes, uma ilha onde cada saída é um portão (artigo n.º 18). Os Estados Unidos — o país com a maior carga de casos de Haia do mundo — não têm nada disso. Os Estados Unidos não têm controlos de saída. Nenhum agente verifica documentos à saída; nenhuma ordem judicial sinaliza um nome nos portões de embarque; um progenitor com um menor e um cartão de embarque simplesmente parte. O próprio Departamento de Estado o diz, em palavras claras, nas suas próprias páginas de prevenção.

Por isso a prevenção norte-americana foi obrigada a ser engenhosa. Se não se pode deter o viajante na fronteira, detém-se o documento antes de a viagem existir. O sistema norte-americano é uma fronteira feita de papel — e a sua história, incluindo os buracos no papel, é uma que todo o país que pesa a sua política de prevenção deveria estudar.

Enquadramento jurídico: prevenção, não retorno

A maior parte desta série trata do remédio de retorno da Convenção de Haia — o que acontece depois de um menor ser levado ilicitamente para o estrangeiro. Este artigo trata da prevenção: as ferramentas internas que visam impedir que uma deslocação ilícita chegue a acontecer. Nos Estados Unidos, a prevenção assenta quase inteiramente em controlos de passaporte (consentimento de ambos os pais e alertas de emissão), porque o país não verifica quem sai na fronteira. Não são remédios de Haia; são a frente que, quando funciona, faz com que a retaguarda da Convenção nunca seja necessária.

O que aconteceu

A origem do sistema é legislativa, e é uma história de pais deixados para trás. Ao longo dos anos 1990, um passaporte norte-americano para um menor podia ser obtido por um só progenitor. Os pais que planeavam uma deslocação usavam esse facto; os pais que ficaram para trás descobriam, uma e outra vez, que o documento de viagem que permitiu o desaparecimento do seu filho tinha sido emitido de forma lícita, com uma única assinatura, pelo seu próprio governo. A ação desses pais — documentada nos registos do Congresso da época — produziu a Secção 236 da Lei Pública 106-113 (a Foreign Relations Authorization Act, assinada em novembro de 1999), e em junho de 2001 entrou em vigor a norma de aplicação do Departamento de Estado.

A norma é o requisito de consentimento de ambos os pais: um passaporte norte-americano para um menor de 16 anos exige que ambos os pais (ou tutores) consintam — idealmente comparecendo ambos, ou um comparecendo com o consentimento reconhecido em notário do outro no formulário DS-3053. Existem exceções — guarda legal exclusiva documentada por ordem judicial, ou «circunstâncias familiares urgentes/especiais» no formulário DS-5525 — mas a regra por defeito inverteu-se: o passaporte, o único portão prático para sair de um país sem controlos de saída, exige agora duas assinaturas.

Em torno da norma, o Departamento construiu o Programa de Alerta de Emissão de Passaportes para Menores (CPIAP) — que o seu próprio Relatório Anual de 2025 chama «uma das nossas ferramentas mais fortes para prevenir a subtração internacional» [relatório EUA 2025, p. 9]. Um progenitor (ou um tribunal) inscreve um menor; a partir daí, qualquer pedido de passaporte norte-americano para esse menor em qualquer parte do mundo gera uma notificação ao progenitor inscrito antes da emissão — normalmente convertendo um plano encoberto num plano contestado enquanto todos ainda estão no mesmo país. A inscrição é gratuita, vale até o menor completar 18 anos e coexiste com a equipa de prevenção dedicada do Departamento, que atendeu mais de 15 000 consultas de prevenção só em 2024.

Os sucessos, como em toda a prevenção, são não-acontecimentos — voos nunca reservados, pedidos retirados depois de a carta de alerta chegar. Ninguém publica a contagem. O que está documentado, nas próprias perguntas frequentes do governo, são os dois buracos no papel.

Análise do caso — os dois buracos, nas próprias palavras do governo

1. A falha da dupla nacionalidade. As perguntas frequentes de prevenção do Departamento de Estado dizem-no sem rodeios: o CPIAP e a regra de ambos os pais regem apenas os passaportes norte-americanos. Um menor que também seja cidadão de outro país pode receber o passaporte desse país na sua embaixada segundo as regras dele — e muitos países emitem com a assinatura de um só progenitor. A própria posição do Departamento é que não pode impedir um governo estrangeiro de emitir o seu próprio passaporte, o que descreve a realidade de milhões de famílias binacionais — precisamente as famílias onde vive o risco de subtração. Os remédios parciais são processuais e imperfeitos: os tribunais norte-americanos podem ordenar a entrega de todos os passaportes, incluindo os estrangeiros, a um depositário neutro; e os pais podem escrever à embaixada em causa juntando as ordens de guarda e pedir um bloqueio — alguns países honram tais pedidos, outros não, e nenhum tratado os obriga.

2. A saída aberta. Mesmo um menor documentado tem de ser verificado para ser detido, e os EUA não verificam sistematicamente quem parte por ar, terra ou mar. Para os progenitores subtratores que não são cidadãos norte-americanos existe um instrumento estreito — o Prevent Departure Program, uma vigilância do Departamento de Segurança Interna que pode sinalizar um estrangeiro a ela sujeito — mas para o caso comum, um progenitor cidadão norte-americano com documentos válidos, não há equivalente norte-americano do alerta portuário britânico. Quando a partida é verdadeiramente iminente, o manual prático passa pela polícia (mandados estaduais, o National Center for Missing & Exploited Children, o FBI em cenários de rapto parental) e pela improvisação com companhias aéreas e tribunais — uma corrida, não um sistema.

A conclusão comparativa honesta: os EUA construíram alguns dos mais fortes controlos documentais e alguns dos mais fracos controlos de saída; o Reino Unido, a ênfase inversa (artigo n.º 18). A proteção de uma família depende, de forma arbitrária, de que arquitetura o seu país escolheu. Essa arbitrariedade — visível apenas quando os sistemas são postos lado a lado — é exatamente o tipo de conclusão que uma auditoria de prevenção país a país existe para revelar.

O que isto mostra sobre os limites da Convenção de Haia por si só

O caso norte-americano mostra que a prevenção é uma responsabilidade nacional que a Convenção não pode assumir. O tratado é o remédio após uma deslocação; que uma deslocação aconteça sequer depende dos próprios controlos documentais e de saída de cada país, que variam enormemente e encaixam mal entre si. Os EUA fecharam uma brecha (os passaportes de um só progenitor) com uma norma que custou uma década de ação parental a conquistar — e deixaram outras duas abertas por desenho ou por opção constitucional. O limite mais profundo é que nenhum país construiu o sistema de prevenção completo, de modo que os menores ficam protegidos contra uma via e expostos por outra, com base em nada mais principista do que o país em que calham viver.

O que pais e profissionais devem entender

Para os pais norte-americanos com qualquer preocupação, o passo de maior valor e menor custo — um incentivo para agir, não aconselhamento jurídico — é inscrever o menor no CPIAP: é gratuito, dura até aos 18 e não exige ordem judicial nem advogado, convertendo um plano secreto num plano notificado. Se o risco for concreto, procure ordens judiciais que cubram todos os passaportes (norte-americanos e estrangeiros, entregues ao tribunal ou ao advogado), notifique as embaixadas em causa com a ordem anexada e documente tudo para o processo DS-3053/DS-5525. Para as famílias binacionais, parta do princípio de que o segundo passaporte existe ou pode existir — uma prevenção que só cobre o documento norte-americano cobre metade das saídas —, por isso pergunte a um advogado pelas regras de emissão do outro país antes que isso importe. Para os decisores em toda a parte, a arquitetura completa — emissão com ambos os pais mais alertas de emissão (EUA) e alertas portuários, apreensão de passaportes e um oficial de serviço (Reino Unido) — não existe em lado nenhum, e construí-la custaria uma fração de um único ano de litígios.

Limitações

Esta é uma análise de sistemas e de políticas de programas oficiais norte-americanos segundo a orientação vigente; os procedimentos podem mudar. A eficácia da prevenção está genuinamente por medir, aqui e em toda a parte: nenhum país publica quantas subtrações a sua maquinaria de prevenção detém. O artigo não aborda as muitas ferramentas do direito estadual que também pesam na prevenção. Não substitui o conselho de um advogado qualificado numa situação urgente.

Conclusão

Os Estados Unidos previnem a subtração com papel porque não querem policiar a sua própria saída — uma genuína opção de liberdades civis com um custo genuíno e documentado, pago neste campo pelos pais deixados para trás. A regra de ambos os pais e o CPIAP são reais, valiosos e gratuitos; são também, pela própria versão do governo, meia parede. A lição para todo o país é a mesma a que esta série continua a chegar: a justiça mais barata neste campo é a subtração que nunca acontece — e nenhum Estado construiu ainda o sistema inteiro que a entregaria.

Perguntas frequentes

Os Estados Unidos verificam quem sai do país para prevenir a subtração de menores? Não. Os EUA não têm controlos de saída sistemáticos. O seu sistema de prevenção atua sobre o passaporte: consentimento de ambos os pais para a emissão e o programa de alertas CPIAP.

O que é o CPIAP e tem algum custo? O Programa de Alerta de Emissão de Passaportes para Menores permite que um progenitor ou um tribunal inscreva um menor, de modo que qualquer pedido de passaporte norte-americano para esse menor gere uma notificação antes da emissão. A inscrição é gratuita e dura até o menor completar 18 anos.

O CPIAP pode impedir que o meu filho obtenha um passaporte estrangeiro? Não. O CPIAP e a regra de ambos os pais aplicam-se apenas aos passaportes norte-americanos. Um menor que também seja cidadão de outro país pode obter o passaporte desse país segundo as regras dele. É uma falha conhecida; os tribunais podem ordenar a entrega de todos os passaportes, e os pais podem pedir às embaixadas estrangeiras que sinalizem o menor, embora nem todas cumpram.

O que exige o «consentimento de ambos os pais»? Para um passaporte norte-americano de um menor de 16 anos, ambos os pais (ou tutores) têm de consentir — comparecendo juntos, ou um com o consentimento reconhecido em notário do outro (formulário DS-3053) — salvo se se aplicar uma exceção (guarda legal exclusiva por ordem judicial, ou circunstâncias urgentes/especiais no formulário DS-5525).