Diplomacia sem tratado: memorandos, juízes de ligação e o que realmente funciona quando a Convenção não se aplica

Resumo executivo

Cerca de metade dos países do mundo estão fora da Convenção de Haia sobre subtração — um cinturão que inclui o Egito, a Jordânia, os EAU, a Arábia Saudita e, até 2016, o Paquistão. Nesse cinturão, as ordens de guarda estrangeiras não têm força direta e o progenitor que fica para trás começa do zero. Os governos preencheram a lacuna com um instrumental substituto — memorandos de entendimento (MOU), comissões consulares e protocolos judiciais — e o balanço honesto é este: os memorandos da família «acesso e resolução voluntária» prometem comunicação sobre as crianças, não o movimento de crianças, e medido por retornos o seu rendimento tem sido mínimo. O único instrumento que construiu um verdadeiro princípio de retorno foi criado por dois juízes, não por diplomatas: o Protocolo Judicial Reino Unido–Paquistão de 2003. A sua trajetória é a lição — o envolvimento abaixo do tratado não substitui a adesão à Convenção, mas ensaia-a, como demonstrou a própria adesão do Paquistão em 2016. E depois da adesão vem o trabalho que a SafeReturn não deixa de nomear: nos termos do artigo 38.º, «aderido» significa coisas diferentes para pares de países diferentes. Isto é educativo, não aconselhamento jurídico.

Introdução

O artigo n.º 8 mapeou o maior corredor sem tratado do mundo, a Índia. Mas a Índia é um país dentro de um largo cinturão de jurisdições fora do sistema de Haia — incluindo o Egito, a Jordânia, os EAU, a Arábia Saudita e, até há pouco, o Paquistão — onde o direito de família assenta em premissas que a Convenção nunca contemplou, as ordens de guarda estrangeiras não têm força direta e a posição jurídica do progenitor deixado para trás começa do zero.

Os governos não estiveram ociosos nesse cinturão. Durante trinta anos construíram um instrumental substituto: memorandos de entendimento, comissões consulares, protocolos judiciais. O balanço desse instrumental — o que cada instrumento de facto faz, e o que demonstravelmente não faz — está entre os conhecimentos mais importantes na prática deste campo, porque diz aos pais em corredores sem tratado o que esperar, e aos decisores o que construir a seguir. Um instrumento ergue-se acima dos demais, e foi inventado não por diplomatas mas por dois juízes.

Enquadramento jurídico: o que «sem Convenção» realmente significa

O mecanismo central da Convenção de Haia é um remédio de retorno: devolve uma criança deslocada ilicitamente ao seu país de residência habitual para que os tribunais desse país decidam a guarda. (Como em toda a série: um retorno de Haia decide apenas o foro — que país examina a questão do bem-estar — não quem obtém a guarda no fim. Retorno ≠ guarda.) Num corredor fora da Convenção, nada dessa maquinaria existe. Não há obrigação de devolver, nem aspiração de seis semanas, nem emparelhamento de Autoridades Centrais, e as ordens de guarda estrangeiras não são executadas como tais — um tribunal do país de destino aplica o seu próprio direito de família do zero. Os instrumentos deste artigo (MOU, protocolos, canais de juízes de ligação) são tentativas de construir parte dessa estrutura ausente por acordo e não por tratado. E mesmo quando um país adere por fim à Convenção, o artigo 38.º faz com que a adesão vincule apenas os Estados membros existentes que formalmente a aceitem — de modo que a adesão é uma malha de relações par a par, não um único interruptor.

O que aconteceu

Em 17 de janeiro de 2003, Dame Elizabeth Butler-Sloss, Presidente da Family Division de Inglaterra e País de Gales, e o Presidente do Supremo Tribunal do Paquistão, Sheikh Riaz Ahmad, assinaram o Protocolo Judicial Reino Unido–Paquistão sobre Assuntos de Menores — até hoje o arranjo não-Haia mais desenvolvido alguma vez criado. O seu texto cabe numa página, e as suas duas ideias são as da própria Convenção de Haia, reconstruídas sem tratado:

1. O princípio do país de origem. As crianças subtraídas devem ser devolvidas ao país onde normalmente vivem, para que os tribunais desse país decidam o seu bem-estar — e o Protocolo declara que os seus princípios se aplicam «sem atenção à nacionalidade, à cultura ou à religião dos pais». Essa frase, acordada em conjunto pelos juízes superiores de uma jurisdição de maioria muçulmana e de uma ocidental, respondeu em voz baixa à suposição de que não existia terreno comum.
2. Os juízes de ligação. Cada país designou juízes nomeados para comunicar diretamente sobre casos individuais — de modo que um tribunal em Lahore saiba o que um tribunal em Londres ordenou, e vice-versa, em dias e não através de anos de revezamento diplomático. Este cabeamento juiz-a-juiz precedeu e ajudou a inspirar a hoje global Rede Internacional de Juízes de Haia.

O Protocolo produziu retornos reais e documentados em ambas as direções e tornou-se o modelo que toda a discussão sobre «como lidar com os Estados não-Haia» cita. O seu balanço honesto inclui também as ressalvas que o guia do Paquistão da reunite (2020) documenta: a aplicação nunca foi totalmente coerente, a consciência variava entre os tribunais do Paquistão e os resultados dependiam muito de que juiz o caso encontrava. Um protocolo é cultura judicial, não lei.

Depois veio o final que o campo mais deveria estudar: o Paquistão aderiu à própria Convenção de Haia em 2016 (em vigor em 2017). A era do Protocolo serviu de ponte para a adesão — prova de que o envolvimento abaixo do tratado não substitui a adesão, mas ensaia-a. Uma ressalva viaja com a boa notícia, e é o ponto jurídico distintivo da SafeReturn: nos termos do artigo 38.º, uma adesão vincula apenas os Estados membros existentes que formalmente a aceitem — por isso «o Paquistão aderiu» significa coisas diferentes para pares de países diferentes, e cada progenitor deve verificar o seu par específico (o princípio de verificar o par).

O balanço dos memorandos — medido por retornos

Abaixo do Protocolo estão os memorandos de entendimento, e o balanço exige uma formulação clara. Vale sublinhar que as críticas seguintes são as próprias determinações do governo dos Estados Unidos, publicadas no seu Relatório Anual de 2025 sobre subtração internacional de menores (relativo ao ano civil de 2024) — não caracterizações destes países pela SafeReturn.

• MOU EUA–Egito (outubro de 2003): o Departamento de Estado descreve-o como um acordo «para incentivar a resolução voluntária dos casos de subtração e facilitar o acesso consular às crianças subtraídas». Incentivar a resolução voluntária é linguagem exortativa, não um mecanismo vinculativo de retorno — e no seu relatório de 2025 o Departamento concluiu que o Egito «continuou a demonstrar um padrão de incumprimento», com as autoridades competentes tendo «persistentemente falhado em colaborar com o Departamento de Estado para resolver casos de subtração», deixando 73 % dos pedidos de retorno por resolver durante mais de um ano. Como avaliou o advogado de família norte-americano Jeremy Morley, na prática o memorando produziu acesso consular mas praticamente nenhum retorno.
• MOU EUA–Jordânia (2006): o Departamento de Estado descreve-o em termos idênticos — «para incentivar a resolução voluntária dos casos de subtração e facilitar o acesso consular». No relatório de 2025 o Departamento concluiu que a Jordânia «demonstrou um padrão de incumprimento», de novo «persistentemente falhou em colaborar com o Departamento de Estado para resolver casos de subtração» (43 % dos pedidos por resolver passado um ano), em 16 casos de retorno envolvendo 29 crianças em 2024 — apesar do memorando [relatório EUA 2025, página da Jordânia].
• MOU EUA–Arábia Saudita: um instrumento semelhante de acesso e consulta, publicado pelo Departamento de Estado — mesma arquitetura, mesmo limite estrutural.
• EAU: sem instrumento bilateral significativo. No relatório de 2025 o Departamento concluiu que os EAU «continuaram a demonstrar um padrão de incumprimento», com autoridades que «persistentemente falharam em colaborar com o Departamento de Estado para resolver casos de subtração» (12 casos, 19 crianças) [relatório EUA 2025, página dos EAU].

Duas coisas merecem nota. Primeira, «persistentemente falhou em colaborar com o Departamento de Estado para resolver casos de subtração» é a determinação padrão que o relatório aplica a vários Estados incumpridores (Egito, Índia, Jordânia e EAU por igual) — é uma conclusão jurídica ao abrigo da Lei Goldman, não prosa à medida sobre qualquer país. Segunda, o padrão é arquitetónico, não acidental. Os memorandos desta família prometem comunicação sobre as crianças, não movimento de crianças. Importam — uma visita consular de bem-estar não é nada trivial quando um progenitor passou um ano sem saber nada — mas, medido pela única métrica que no fim conta, os retornos, o seu rendimento tem sido mínimo. O Congresso dos EUA entendeu-o quando a Lei Goldman ordenou ao Departamento de Estado perseguir «procedimentos bilaterais» com países não-Convenção (artigo n.º 1): o mandato existe precisamente porque os instrumentos existentes rendem abaixo do devido.

E, no entanto, crianças de facto voltam do mundo sem tratado: das 218 crianças que regressaram aos Estados Unidos em 2024, 61 regressaram de países que não aderiam a protocolo algum — através de acordos negociados, tribunais do país de destino, mediação e retornos voluntários. Sem tratado não significa sem esperança; significa sem maquinaria — tudo depende dos pais, dos seus advogados e do próprio direito do destino.

O contexto do direito de família — exposto com respeito

Por que permanecem de fora estes Estados em particular? Os seus sistemas de direito de família, enraizados na lei religiosa, distribuem os papéis parentais por conceitos — a guarda como cuidado quotidiano (ḥaḍāna), a tutela como autoridade legal (wilāya) — que não correspondem aos «direitos de guarda» da Convenção, e não executam as ordens de guarda estrangeiras como tais. De dentro desses sistemas, um tratado de retorno sumário pode parecer um instrumento que sobreporia o direito de família interno por completo. São posições jurídicas ponderadas, não vilania — e a resposta produtiva, como mostra a trajetória do Paquistão, é um envolvimento que gera confiança: diálogo judicial, estruturas de mediação e demonstrações de que a prática moderna da Convenção pode acomodar as preocupações de segurança e bem-estar (a lição da Índia, artigo n.º 8; a válvula de segurança do risco grave, artigo n.º 19).

O que isto mostra sobre os limites da Convenção de Haia por si só

O cinturão não-Haia mostra que o alcance da Convenção termina exatamente na sua linha de adesão — e que os instrumentos substitutos construídos para o estender entregam comunicação muito mais fiavelmente do que entregam crianças. A lição não é que os memorandos não valham nada (o acesso é real e humano) mas que deveriam ser rotulados pelo que fazem: um memorando que produz reuniões é um instrumento de acesso, e chamá-lo acordo de subtração engana os pais que nele confiam. A verdadeira fronteira da Convenção não é o seu texto mas o seu mapa — e fechar a lacuna significa mover países através da linha de adesão, e depois fazer o trabalho do artigo 38.º que torna a adesão real par a par.

O que pais e profissionais devem entender

Para os pais que enfrentam uma deslocação para um país sem tratado, a dura verdade — um incentivo para agir, não aconselhamento jurídico — é que o seu caso vive nos tribunais do destino, por isso equipe-o em conformidade: contrate de imediato um advogado local no país de destino; registe-se no seu consulado e peça visitas de bem-estar; use a comissão do memorando onde exista; trate a mediação como a alavanca realista principal (artigo n.º 16); e evite em absoluto a autotutela, porque nestas jurisdições recuperar a criança por conta própria pode convertê-lo de requerente em foragido (artigos n.º 3, n.º 9, n.º 10). Para os decisores, a diplomacia judicial é a ferramenta abaixo do tratado de maior rendimento — dois juízes construíram numa página o que décadas de memorandos não conseguiram, de modo que estender os arranjos de juízes de ligação ao cinturão sem tratado é a reforma incremental mais promissora disponível. E a adesão é o fim do caminho — o percurso do Paquistão (protocolo → confiança → adesão) é o modelo — após o qual a aceitação do artigo 38.º, par a par, é o detalhe que determina se o seu par de países tem de facto um tratado.

Limitações

Este artigo descreve instrumentos e conclusões à data do Relatório Anual norte-americano de 2025 (relativo a 2024) e da orientação vigente; tanto o desempenho dos países como os próprios instrumentos podem mudar. As avaliações dos memorandos são determinações do governo dos EUA, não auditorias independentes, e outros governos podem caracterizar os mesmos factos de outro modo. Os dados de resultados de retorno para corredores não-Convenção são escassos por natureza. Não substitui o conselho de um advogado qualificado na jurisdição pertinente.

Conclusão

A diplomacia sem tratado não é nada de desprezível, mas é pouco: memorandos que prometem comunicação, visitas consulares que mantêm um fio ininterrupto e — raramente — um protocolo judicial que de facto traz uma criança para casa. O que melhor funcionou em trinta anos foi o mais simples: dois juízes a acordar, numa única página, que uma criança pertence ao país onde vive, seja qual for a nacionalidade, a cultura ou a religião dos pais. O Paquistão transformou essa página em adesão plena. Esse é o caminho para o resto do cinturão — e o trabalho, sempre, é verificar o par.

Perguntas frequentes

O que posso fazer se o meu filho for levado para um país que não está na Convenção de Haia? O seu caso será decidido pelos tribunais desse país segundo o seu próprio direito de família; não existe retorno automático. Contrate de imediato um advogado local no país de destino, registe-se no seu consulado, use qualquer memorando ou comissão consular que exista e considere a mediação. Evite levar a criança de volta por conta própria, o que pode expô-lo a responsabilidade penal ali.

Os memorandos de entendimento (MOU) obrigam um país a devolver uma criança subtraída? Em geral, não. O Departamento de Estado dos EUA descreve os seus memorandos com o Egito, a Jordânia e a Arábia Saudita como acordos para incentivar a resolução voluntária e facilitar o acesso consular — compromissos de comunicação e acesso, não mecanismos vinculativos de retorno.

O que foi o Protocolo Judicial Reino Unido–Paquistão, e funcionou? Um acordo de 2003 entre juízes superiores de Inglaterra e País de Gales e do Paquistão que estabeleceu um princípio de retorno ao «país de residência» e juízes de ligação designados para comunicar diretamente sobre os casos. Produziu retornos reais e inspirou a Rede Internacional de Juízes de Haia, embora a sua aplicação variasse consoante o tribunal. O Paquistão aderiu depois à Convenção de Haia (2016, em vigor 2017).

Se um país aderir à Convenção de Haia, o tratado aplica-se automaticamente ao meu caso? Não necessariamente. Nos termos do artigo 38.º, a adesão de um país só vincula os Estados membros existentes que a aceitem formalmente. Que a Convenção opere entre dois países concretos depende desse par — precisamente por isso os pais devem verificar o seu par de países.