Una frontera hecha de papel: el CPIAP, el consentimiento de ambos progenitores y la prevención de sustracciones desde un país sin controles de salida

Resumen ejecutivo

Estados Unidos, que gestiona el mayor volumen de casos de La Haya del mundo, no tiene controles de salida: nadie comprueba quién abandona el país. Por eso la prevención estadounidense actúa sobre el documento y no sobre la frontera: desde 2001, un pasaporte estadounidense para un menor de 16 años exige el consentimiento de ambos progenitores, y el Programa de Alerta de Emisión de Pasaportes para Menores (CPIAP) notifica al progenitor inscrito cada vez que alguien solicita el pasaporte de ese menor. Es, en efecto, una frontera hecha de papel. Este artículo explica cómo funciona el sistema y —con las propias palabras del gobierno— sus dos agujeros: los menores con una segunda nacionalidad pueden obtener un pasaporte extranjero según las normas de otro país, y hasta un menor documentado puede simplemente ser sacado en avión porque nadie vigila la salida. La arquitectura de prevención completa (controles documentales estadounidenses más controles de salida al estilo británico) no existe en ninguna parte. Esto es educativo, no asesoramiento jurídico.

Introducción

El artículo anterior describió la máquina fronteriza de Gran Bretaña: alertas portuarias en el ordenador policial, un funcionario judicial que incauta pasaportes, una isla donde cada salida es una puerta (artículo n.º 18). Estados Unidos —el país con la mayor carga de casos de La Haya del mundo— no tiene nada de eso. Estados Unidos no tiene controles de salida. Ningún funcionario comprueba documentos a la salida; ninguna orden judicial marca un nombre en las puertas de embarque; un progenitor con un menor y una tarjeta de embarque simplemente se va. El propio Departamento de Estado lo dice, con palabras llanas, en sus propias páginas de prevención.

Así que la prevención estadounidense se vio obligada a ser ingeniosa. Si no puedes detener al viajero en la frontera, detienes el documento antes de que el viaje exista. El sistema estadounidense es una frontera hecha de papel, y su historia —incluidos los agujeros del papel— es una que todo país que sopese su política de prevención debería estudiar.

Contexto jurídico: prevención, no retorno

La mayor parte de esta serie trata del remedio de retorno de la Convención de La Haya: lo que ocurre después de que un menor es trasladado ilícitamente al extranjero. Este artículo trata de la prevención: las herramientas internas que buscan impedir que un traslado ilícito llegue a suceder. En Estados Unidos, la prevención se construye casi por completo sobre controles de pasaporte (consentimiento de ambos progenitores y alertas de emisión), porque el país no comprueba quién sale por la frontera. No son remedios de La Haya; son el frente que, cuando funciona, hace que nunca se necesite la parte trasera de la Convención.

Qué ocurrió

El origen del sistema es legislativo, y es una historia de padres dejados atrás. A lo largo de los años noventa, un pasaporte estadounidense para un menor podía obtenerlo un solo progenitor. Los padres que planeaban un traslado usaban ese hecho; los padres que habían quedado atrás descubrían, una y otra vez, que el documento de viaje que permitió la desaparición de su hijo se había emitido de forma lícita, con una sola firma, por su propio gobierno. La labor de esos padres —documentada en el registro del Congreso de la época— produjo la Sección 236 de la Ley Pública 106-113 (la Ley de Autorización de Relaciones Exteriores, firmada en noviembre de 1999), y en junio de 2001 entró en vigor la norma de aplicación del Departamento de Estado.

La norma es el requisito de consentimiento de ambos progenitores: un pasaporte estadounidense para un menor de 16 años exige que ambos progenitores (o tutores) consientan, idealmente compareciendo ambos, o uno compareciendo con el consentimiento notariado del otro en el formulario DS-3053. Existen excepciones —custodia legal exclusiva documentada por orden judicial, o «circunstancias familiares urgentes/especiales» en el formulario DS-5525— pero la regla por defecto se invirtió: el pasaporte, la única puerta práctica para salir de un país sin controles de salida, exige ahora dos firmas.

En torno a la norma, el Departamento construyó el Programa de Alerta de Emisión de Pasaportes para Menores (CPIAP), que su propio Informe Anual de 2025 llama «una de nuestras herramientas más potentes para prevenir la sustracción internacional» [informe EE. UU. 2025, p. 9]. Un progenitor (o un tribunal) inscribe a un menor; a partir de entonces, cualquier solicitud de pasaporte estadounidense para ese menor en cualquier lugar del mundo genera una notificación al progenitor inscrito antes de la emisión, lo que suele convertir un plan encubierto en uno disputado mientras todos siguen en el mismo país. La inscripción es gratuita, se aplica hasta que el menor cumple 18 años y convive con el equipo de prevención del Departamento, que atendió más de 15.000 consultas de prevención solo en 2024.

Los éxitos, como en toda prevención, son no-acontecimientos: vuelos nunca reservados, solicitudes retiradas tras la llegada de la carta de alerta. Nadie publica la cifra. Lo que sí está documentado, en las propias preguntas frecuentes del gobierno, son los dos agujeros del papel.

Análisis del caso — los dos agujeros, con las propias palabras del gobierno

1. El agujero de la doble nacionalidad. Las preguntas frecuentes de prevención del Departamento de Estado lo dicen sin adornos: el CPIAP y la regla de ambos progenitores rigen únicamente los pasaportes estadounidenses. Un menor que también sea ciudadano de otro país puede recibir el pasaporte de ese país en su embajada según sus normas, y muchos países emiten con la firma de un solo progenitor. La propia posición del Departamento es que no puede impedir que un gobierno extranjero emita su propio pasaporte, lo que describe la realidad de millones de familias binacionales, precisamente las familias donde vive el riesgo de sustracción. Los remedios parciales son procesales e imperfectos: los tribunales estadounidenses pueden ordenar la entrega de todos los pasaportes, incluidos los extranjeros, a un depositario neutral; y los padres pueden escribir a la embajada correspondiente adjuntando las órdenes de custodia y pedir un bloqueo —algunos países atienden tales peticiones, otros no, y ningún tratado los obliga.

2. La salida abierta. Incluso a un menor documentado hay que comprobarlo para detenerlo, y EE. UU. no comprueba sistemáticamente a quienes salen por aire, tierra o mar. Para los progenitores sustractores que no son ciudadanos estadounidenses existe un instrumento estrecho —el Programa de Prevención de Salida, una vigilancia del Departamento de Seguridad Nacional que puede marcar a un extranjero sujeto a él— pero para el caso corriente, un progenitor ciudadano estadounidense con documentos válidos, no hay equivalente estadounidense de la alerta portuaria británica. Cuando la salida es verdaderamente inminente, el manual práctico pasa por la policía (órdenes estatales, el Centro Nacional para Menores Desaparecidos y Explotados, el FBI en escenarios de secuestro parental) y la improvisación con aerolíneas y tribunales: una carrera contrarreloj, no un sistema.

La conclusión comparativa honesta: EE. UU. construyó unos de los controles documentales más fuertes y unos de los controles de salida más débiles; el Reino Unido, el énfasis inverso (artículo n.º 18). La protección de una familia depende, de forma arbitraria, de qué arquitectura eligió su país. Esa arbitrariedad —visible solo cuando los sistemas se ponen lado a lado— es exactamente el tipo de hallazgo que una auditoría de prevención país por país existe para sacar a la luz.

Lo que esto muestra sobre los límites del Convenio de La Haya por sí solo

El caso estadounidense muestra que la prevención es una responsabilidad nacional que la Convención no puede asumir. El tratado es el remedio tras un traslado; que un traslado ocurra siquiera depende de los propios controles documentales y de salida de cada país, que varían enormemente y encajan mal entre sí. EE. UU. cerró un hueco (los pasaportes de un solo progenitor) con una norma que costó una década de trabajo parental conseguir, y dejó otros dos abiertos por diseño o por elección constitucional. El límite más profundo es que ningún país ha construido el sistema de prevención completo, de modo que los menores quedan protegidos contra una vía y expuestos por otra, sobre nada más principista que en qué país les toca vivir.

Lo que padres y profesionales deberían entender

Para los padres estadounidenses con cualquier preocupación, el paso de mayor valor y menor coste —un aliciente para actuar, no asesoramiento jurídico— es inscribir al menor en el CPIAP: es gratuito, dura hasta los 18 y no requiere orden judicial ni abogado, convirtiendo un plan secreto en uno notificado. Si el riesgo es concreto, busque órdenes judiciales que cubran todos los pasaportes (estadounidenses y extranjeros, entregados al tribunal o al abogado), notifique a las embajadas correspondientes con la orden adjunta y documente todo para el expediente DS-3053/DS-5525. Para las familias binacionales, dé por hecho que el segundo pasaporte existe o puede existir —una prevención que solo cubre el documento estadounidense cubre la mitad de las salidas—, así que pregunte a un abogado por las normas de emisión del otro país antes de que importe. Para los responsables públicos de todas partes, la arquitectura completa —emisión con ambos progenitores más alertas de emisión (EE. UU.) y alertas portuarias, incautación de pasaportes y un funcionario de guardia (Reino Unido)— no existe en ninguna parte, y construirla costaría una fracción de un solo año de litigios.

Limitaciones

Este es un análisis de sistemas y políticas de programas oficiales estadounidenses según la orientación vigente; los procedimientos pueden cambiar. La eficacia de la prevención está genuinamente sin medir, aquí y en todas partes: ningún país publica cuántas sustracciones detiene su maquinaria de prevención. El artículo no aborda las numerosas herramientas del derecho estatal que también inciden en la prevención. No sustituye el consejo de un abogado cualificado en una situación urgente.

Conclusión

Estados Unidos previene la sustracción con papel porque no quiere vigilar su propia salida: una auténtica opción de libertades civiles con un coste auténtico y documentado, pagado en este campo por los padres dejados atrás. La regla de ambos progenitores y el CPIAP son reales, valiosos y gratuitos; también son, según el propio relato del gobierno, medio muro. La lección para todo país es la misma a la que esta serie sigue llegando: la justicia más barata en este campo es la sustracción que nunca ocurre, y ningún Estado ha construido aún el sistema entero que la entregaría.

Preguntas frecuentes

¿Controla Estados Unidos a quienes salen del país para prevenir la sustracción de menores? No. EE. UU. no tiene controles de salida sistemáticos. Su sistema de prevención actúa sobre el pasaporte: consentimiento de ambos progenitores para la emisión y el programa de alertas CPIAP.

¿Qué es el CPIAP y tiene algún coste? El Programa de Alerta de Emisión de Pasaportes para Menores permite que un progenitor o un tribunal inscriba a un menor, de modo que cualquier solicitud de pasaporte estadounidense para ese menor genere una notificación antes de la emisión. La inscripción es gratuita y dura hasta que el menor cumple 18 años.

¿Puede el CPIAP impedir que mi hijo obtenga un pasaporte extranjero? No. El CPIAP y la regla de ambos progenitores solo se aplican a los pasaportes estadounidenses. Un menor que también sea ciudadano de otro país puede obtener el pasaporte de ese país según sus normas. Es un agujero conocido; los tribunales pueden ordenar la entrega de todos los pasaportes y los padres pueden pedir a las embajadas extranjeras que marquen al menor, aunque no todas cumplen.

¿Qué exige el «consentimiento de ambos progenitores»? Para un pasaporte estadounidense de un menor de 16 años, ambos progenitores (o tutores) deben consentir —compareciendo juntos, o uno con el consentimiento notariado del otro (formulario DS-3053)— salvo que se aplique una excepción (custodia legal exclusiva por orden judicial, o circunstancias urgentes/especiales en el formulario DS-5525).