Diplomacia sin tratado: memorandos, jueces de enlace y lo que de verdad funciona cuando el Convenio no se aplica

Resumen ejecutivo

Cerca de la mitad de los países del mundo están fuera del Convenio de La Haya sobre sustracción — un cinturón que incluye a Egipto, Jordania, los EAU, Arabia Saudí y, hasta 2016, Pakistán. En ese cinturón, las órdenes de custodia extranjeras no tienen fuerza directa y el progenitor que se queda atrás empieza desde cero. Los gobiernos llenaron el vacío con un instrumental sustituto — memorandos de entendimiento (MOU), comisiones consulares y protocolos judiciales — y el balance honesto es este: los memorandos de la familia «acceso y resolución voluntaria» prometen comunicación sobre los niños, no el movimiento de los niños, y medido por retornos su rendimiento ha sido mínimo. El único instrumento que construyó un verdadero principio de retorno lo crearon dos jueces, no diplomáticos: el Protocolo Judicial Reino Unido–Pakistán de 2003. Su trayectoria es la lección — la implicación por debajo del tratado no sustituye la adhesión al Convenio, sino que la ensaya, como demostró la propia adhesión de Pakistán en 2016. Y tras la adhesión viene la tarea que SafeReturn no deja de nombrar: según el artículo 38, «adherido» significa cosas distintas para pares de países distintos. Esto es educativo, no asesoramiento jurídico.

Introducción

El artículo n.º 8 cartografió el mayor corredor sin tratado del mundo, la India. Pero la India es un país dentro de un ancho cinturón de jurisdicciones fuera del sistema de La Haya — que incluye a Egipto, Jordania, los EAU, Arabia Saudí y, hasta hace poco, Pakistán — donde el derecho de familia se asienta en premisas que el Convenio nunca contempló, las órdenes de custodia extranjeras no tienen fuerza directa y la posición jurídica del progenitor dejado atrás empieza desde cero.

Los gobiernos no han estado ociosos en ese cinturón. Durante treinta años construyeron un instrumental sustituto: memorandos de entendimiento, comisiones consulares, protocolos judiciales. El balance de ese instrumental — lo que cada instrumento hace de verdad, y lo que demostrablemente no hace — es de los conocimientos más importantes en la práctica de este campo, porque dice a los padres en corredores sin tratado qué esperar, y a los responsables públicos qué construir a continuación. Un instrumento se alza sobre los demás, y no lo inventaron diplomáticos sino dos jueces.

Contexto jurídico: qué significa realmente «sin Convenio»

El mecanismo central del Convenio de La Haya es un remedio de retorno: devuelve a un menor trasladado ilícitamente a su país de residencia habitual para que los tribunales de ese país decidan la custodia. (Como en toda la serie: un retorno de La Haya decide solo el foro — qué país examina la cuestión del bienestar — no quién obtiene la custodia al final. Retorno ≠ custodia.) En un corredor ajeno al Convenio, nada de esa maquinaria existe. No hay obligación de devolver, ni aspiración de seis semanas, ni emparejamiento de Autoridades Centrales, y las órdenes de custodia extranjeras no se ejecutan como tales — un tribunal del país de destino aplica su propio derecho de familia desde cero. Los instrumentos de este artículo (MOU, protocolos, canales de jueces de enlace) son intentos de construir parte de esa estructura ausente mediante acuerdo y no mediante tratado. E incluso cuando un país se adhiere por fin al Convenio, el artículo 38 hace que la adhesión vincule solo a los Estados miembros existentes que formalmente la acepten — de modo que la membresía es una retícula de relaciones par por par, no un único interruptor.

Qué ocurrió

El 17 de enero de 2003, Dame Elizabeth Butler-Sloss, Presidenta de la Family Division de Inglaterra y Gales, y el Presidente del Tribunal Supremo de Pakistán, Sheikh Riaz Ahmad, firmaron el Protocolo Judicial Reino Unido–Pakistán sobre Asuntos de Menores — hasta hoy el arreglo no-Haya más desarrollado jamás creado. Su texto cabe en una página, y sus dos ideas son las del propio Convenio de La Haya, reconstruidas sin tratado:

1. El principio del país de origen. Los menores sustraídos deben ser devueltos al país donde viven normalmente, para que los tribunales de ese país decidan su bienestar — y el Protocolo declara que sus principios se aplican «sin atención a la nacionalidad, la cultura o la religión de los padres». Esa frase, acordada juntos por los jueces superiores de una jurisdicción de mayoría musulmana y una occidental, respondió en voz baja a la suposición de que no existía terreno común.
2. Los jueces de enlace. Cada país designó jueces con nombre y apellido para comunicarse directamente sobre casos individuales — de modo que un tribunal en Lahore sepa qué ordenó un tribunal en Londres, y viceversa, en días y no a través de años de relevo diplomático. Este cableado juez-a-juez precedió e inspiró la hoy global Red Internacional de Jueces de La Haya.

El Protocolo produjo retornos reales y documentados en ambas direcciones y se convirtió en la plantilla que cita toda discusión sobre «cómo tratar a los Estados no-Haya». Su balance honesto incluye también las salvedades que documenta la guía de Pakistán de reunite (2020): la aplicación nunca fue del todo coherente, la conciencia variaba entre los tribunales de Pakistán y los resultados dependían mucho de con qué juez se topaba el caso. Un protocolo es cultura judicial, no ley.

Luego llegó el final que el campo más debería estudiar: Pakistán se adhirió al propio Convenio de La Haya en 2016 (en vigor en 2017). La era del Protocolo sirvió de puente hacia la membresía — prueba de que la implicación por debajo del tratado no sustituye la adhesión, sino que la ensaya. Una salvedad viaja con la buena noticia, y es el punto jurídico distintivo de SafeReturn: según el artículo 38, una adhesión vincula solo a los Estados miembros existentes que formalmente la acepten — así que «Pakistán se adhirió» significa cosas distintas para pares de países distintos, y todo progenitor debe comprobar su par específico (el principio de verificar el par).

El balance de los memorandos — medido por retornos

Por debajo del Protocolo están los memorandos de entendimiento, y el balance exige una formulación llana. Conviene subrayar que las críticas siguientes son las propias determinaciones del gobierno de Estados Unidos, publicadas en su Informe Anual de 2025 sobre sustracción internacional de menores (que cubre el año natural 2024) — no caracterizaciones de estos países por SafeReturn.

• MOU EE. UU.–Egipto (octubre de 2003): el Departamento de Estado lo describe como un acuerdo «para fomentar la resolución voluntaria de los casos de sustracción y facilitar el acceso consular a los menores sustraídos». Fomentar la resolución voluntaria es lenguaje exhortatorio, no un mecanismo vinculante de retorno — y en su informe de 2025 el Departamento halló que Egipto «siguió mostrando un patrón de incumplimiento», con autoridades competentes que «reiteradamente no colaboraron con el Departamento de Estado para resolver casos de sustracción», dejando el 73 % de las solicitudes de retorno sin resolver durante más de un año. Como ha valorado el abogado de familia estadounidense Jeremy Morley, en la práctica el memorando ha producido acceso consular pero prácticamente ningún retorno.
• MOU EE. UU.–Jordania (2006): el Departamento de Estado lo describe en términos idénticos — «para fomentar la resolución voluntaria de los casos de sustracción y facilitar el acceso consular». En el informe de 2025 el Departamento halló que Jordania «mostró un patrón de incumplimiento», de nuevo «reiteradamente no colaboró con el Departamento de Estado para resolver casos de sustracción» (43 % de solicitudes sin resolver pasado un año), en 16 casos de retorno que afectaban a 29 menores en 2024 — pese al memorando [informe EE. UU. 2025, página de Jordania].
• MOU EE. UU.–Arabia Saudí: un instrumento similar de acceso y consulta, publicado por el Departamento de Estado — misma arquitectura, mismo límite estructural.
• EAU: sin instrumento bilateral significativo. En el informe de 2025 el Departamento halló que los EAU «siguieron mostrando un patrón de incumplimiento», con autoridades que «reiteradamente no colaboraron con el Departamento de Estado para resolver casos de sustracción» (12 casos, 19 menores) [informe EE. UU. 2025, página de los EAU].

Dos cosas merecen nota. Primera, «reiteradamente no colaboró con el Departamento de Estado para resolver casos de sustracción» es la determinación estándar que el informe aplica a varios Estados incumplidores (Egipto, la India, Jordania y los EAU por igual) — es una conclusión jurídica bajo la Ley Goldman, no prosa a medida sobre ningún país. Segunda, el patrón es arquitectónico, no accidental. Los memorandos de esta familia prometen comunicación sobre los niños, no movimiento de los niños. Importan — una visita consular de bienestar no es nada trivial cuando un progenitor lleva un año sin saber nada — pero, medido por la única métrica que al final cuenta, los retornos, su rendimiento ha sido mínimo. El Congreso de EE. UU. lo entendió cuando la Ley Goldman ordenó al Departamento de Estado perseguir «procedimientos bilaterales» con países no-Convenio (artículo n.º 1): el mandato existe precisamente porque los instrumentos existentes rinden por debajo de lo debido.

Y sin embargo los niños sí vuelven del mundo sin tratado: de los 218 menores que regresaron a Estados Unidos en 2024, 61 regresaron de países que no se acogían a protocolo alguno — mediante acuerdos negociados, tribunales del país de destino, mediación y retornos voluntarios. Sin tratado no significa sin esperanza; significa sin maquinaria — todo depende de los padres, de sus abogados y del propio derecho del destino.

El contexto del derecho de familia — expuesto con respeto

¿Por qué permanecen fuera estos Estados en particular? Sus sistemas de derecho de familia, arraigados en la ley religiosa, asignan los roles parentales mediante conceptos — la custodia como cuidado cotidiano (ḥaḍāna), la tutela como autoridad legal (wilāya) — que no encajan en los «derechos de custodia» del Convenio, y no ejecutan las órdenes de custodia extranjeras como tales. Desde dentro de esos sistemas, un tratado de retorno sumario puede parecer un instrumento que anularía el derecho de familia interno por completo. Son posiciones jurídicas meditadas, no villanía — y la respuesta productiva, como muestra la trayectoria de Pakistán, es una implicación que genera confianza: diálogo judicial, estructuras de mediación y demostraciones de que la práctica moderna del Convenio puede acoger las preocupaciones de seguridad y bienestar (la lección de la India, artículo n.º 8; la válvula de seguridad del riesgo grave, artículo n.º 19).

Lo que esto muestra sobre los límites del Convenio de La Haya por sí solo

El cinturón no-Haya muestra que el alcance del Convenio termina exactamente en su línea de membresía — y que los instrumentos sustitutos construidos para extenderlo entregan comunicación mucho más fiablemente de lo que entregan niños. La lección no es que los memorandos no valgan nada (el acceso es real y humano) sino que deberían etiquetarse por lo que hacen: un memorando que produce reuniones es un instrumento de acceso, y llamarlo acuerdo de sustracción engaña a los padres que confían en él. La verdadera frontera del Convenio no es su texto sino su mapa — y cerrar la brecha significa mover países a través de la línea de membresía, y luego hacer la tarea del artículo 38 que hace real la membresía par por par.

Lo que padres y profesionales deberían entender

Para los padres que afrontan un traslado a un país sin tratado, la verdad dura — un aliciente para actuar, no asesoramiento jurídico — es que su caso vive en los tribunales del destino, así que dótelo en consecuencia: contrate de inmediato un abogado local en el país de destino; regístrese en su consulado y solicite visitas de bienestar; use la comisión del memorando donde exista; trate la mediación como la palanca realista principal (artículo n.º 16); y evite en absoluto la autotutela, porque en estas jurisdicciones recuperar al niño por su cuenta puede convertirle de peticionario en prófugo (artículos n.º 3, n.º 9, n.º 10). Para los responsables públicos, la diplomacia judicial es la herramienta sub-tratado de mayor rendimiento — dos jueces construyeron en una página lo que décadas de memorandos no lograron, de modo que extender los arreglos de jueces de enlace al cinturón sin tratado es la reforma incremental más prometedora disponible. Y la adhesión es el final — el camino de Pakistán (protocolo → confianza → adhesión) es el modelo — tras el cual la aceptación del artículo 38, par por par, es el detalle que determina si su par de países tiene de verdad un tratado.

Limitaciones

Este artículo describe instrumentos y conclusiones según el Informe Anual estadounidense de 2025 (que cubre 2024) y la orientación vigente; tanto el desempeño de los países como los instrumentos mismos pueden cambiar. Las valoraciones de los memorandos son determinaciones del gobierno de EE. UU., no auditorías independientes, y otros gobiernos pueden caracterizar los mismos hechos de otro modo. Los datos de resultados de retorno para corredores no-Convenio son escasos por naturaleza. No sustituye el consejo de un abogado cualificado en la jurisdicción pertinente.

Conclusión

La diplomacia sin tratado no es nada despreciable, pero es poco: memorandos que prometen comunicación, visitas consulares que mantienen un hilo sin romper y — rara vez — un protocolo judicial que de verdad trae a un niño a casa. Lo que mejor funcionó en treinta años fue lo más simple: dos jueces acordando, en una sola página, que un niño pertenece al país donde vive, cualquiera que sea la nacionalidad, la cultura o la religión de los padres. Pakistán convirtió esa página en membresía plena. Ese es el camino para el resto del cinturón — y la tarea, siempre, es comprobar el par.

Preguntas frecuentes

¿Qué puedo hacer si se llevan a mi hijo a un país que no está en el Convenio de La Haya? Su caso lo decidirán los tribunales de ese país conforme a su propio derecho de familia; no existe un retorno automático. Contrate de inmediato un abogado local en el país de destino, regístrese en su consulado, use cualquier memorando o comisión consular que exista y considere la mediación. Evite llevarse al niño usted mismo, lo que puede exponerle a responsabilidad penal allí.

¿Obligan los memorandos de entendimiento (MOU) a un país a devolver a un menor sustraído? Por lo general, no. El Departamento de Estado de EE. UU. describe sus memorandos con Egipto, Jordania y Arabia Saudí como acuerdos para fomentar la resolución voluntaria y facilitar el acceso consular — compromisos de comunicación y acceso, no mecanismos vinculantes de retorno.

¿Qué fue el Protocolo Judicial Reino Unido–Pakistán, y funcionó? Un acuerdo de 2003 entre altos jueces de Inglaterra y Gales y de Pakistán que estableció un principio de retorno al «país de residencia» y jueces de enlace designados para comunicarse directamente sobre los casos. Produjo retornos reales e inspiró la Red Internacional de Jueces de La Haya, aunque su aplicación varió según el tribunal. Pakistán se adhirió después al Convenio de La Haya (2016, en vigor 2017).

Si un país se adhiere al Convenio de La Haya, ¿se aplica automáticamente el tratado a mi caso? No necesariamente. Según el artículo 38, la adhesión de un país solo vincula a los Estados miembros existentes que la acepten formalmente. Que el Convenio opere entre dos países concretos depende de ese par — por eso los padres deben verificar su par de países.