La diplomatie sans traité : mémorandums, juges de liaison et ce qui marche vraiment quand la Convention ne s'applique pas

Résumé

Près de la moitié des pays du monde sont hors de la Convention de La Haye sur l'enlèvement — une ceinture qui comprend l'Égypte, la Jordanie, les Émirats, l'Arabie saoudite et, jusqu'en 2016, le Pakistan. Dans cette ceinture, les décisions de garde étrangères n'ont aucune force directe et le parent laissé derrière repart de zéro. Les gouvernements ont comblé le vide par une boîte à outils de substitution — mémorandums d'entente (MOU), commissions consulaires et protocoles judiciaires — et le bilan honnête est celui-ci : les mémorandums de la famille « accès et résolution volontaire » promettent la communication au sujet des enfants, non le mouvement des enfants, et mesuré en retours leur rendement est resté minime. Le seul instrument qui a bâti un vrai principe de retour a été créé par deux juges, non par des diplomates : le Protocole judiciaire Royaume-Uni–Pakistan de 2003. Sa trajectoire est la leçon — l'engagement en deçà du traité ne remplace pas l'adhésion à la Convention mais la répète, comme l'a montré la propre adhésion du Pakistan en 2016. Et après l'adhésion vient le devoir que SafeReturn ne cesse de nommer : en vertu de l'article 38, « adhéré » ne veut pas dire la même chose pour tous les couples de pays. Ceci est éducatif, non un conseil juridique.

Introduction

L'article n° 8 a cartographié le plus grand corridor sans traité du monde, l'Inde. Mais l'Inde n'est qu'un pays au sein d'une large ceinture de juridictions hors du système de La Haye — dont l'Égypte, la Jordanie, les Émirats, l'Arabie saoudite et, jusqu'à récemment, le Pakistan — où le droit de la famille repose sur des prémisses que la Convention n'a jamais envisagées, où les décisions de garde étrangères n'ont aucune force directe, et où la position juridique du parent laissé derrière repart de zéro.

Les gouvernements n'y sont pas restés inactifs. Pendant trente ans, ils ont bâti une boîte à outils de substitution : mémorandums d'entente, commissions consulaires, protocoles judiciaires. Le bilan de cette boîte à outils — ce que chaque instrument fait vraiment, et ce qu'il ne fait manifestement pas — compte parmi les savoirs les plus utiles en pratique dans ce domaine, car il dit aux parents des corridors sans traité à quoi s'attendre, et aux responsables publics quoi construire ensuite. Un instrument domine tous les autres, et il a été inventé non par des diplomates mais par deux juges.

Cadre juridique : ce que « pas de Convention » signifie vraiment

Le mécanisme central de la Convention de La Haye est un remède de retour : il renvoie un enfant déplacé illicitement vers son pays de résidence habituelle pour que les tribunaux de ce pays statuent sur la garde. (Comme dans toute la série : un retour de La Haye tranche seulement le for — quel pays examine la question du bien-être — non qui obtient finalement la garde. Retour ≠ garde.) Dans un corridor hors Convention, rien de cette machinerie n'existe. Aucune obligation de retour, aucune aspiration de six semaines, aucun appariement d'Autorités centrales, et les décisions de garde étrangères ne sont pas exécutées comme telles — un tribunal du pays de destination applique son propre droit de la famille à partir de zéro. Les instruments de cet article (MOU, protocoles, canaux de juges de liaison) tentent de bâtir une partie de cette structure manquante par accord plutôt que par traité. Et même lorsqu'un pays adhère enfin à la Convention, l'article 38 fait que l'adhésion ne lie que les États membres existants qui l'acceptent formellement — de sorte que l'appartenance est un maillage de relations couple par couple, non un unique interrupteur.

Ce qui s'est passé

Le 17 janvier 2003, Dame Elizabeth Butler-Sloss, Présidente de la Family Division d'Angleterre et du pays de Galles, et le Président de la Cour suprême du Pakistan, Sheikh Riaz Ahmad, ont signé le Protocole judiciaire Royaume-Uni–Pakistan sur les affaires d'enfants — à ce jour l'arrangement non-Haye le plus développé jamais créé. Son texte tient sur une page, et ses deux idées sont celles de la Convention de La Haye elle-même, reconstruites sans traité :

1. Le principe du pays d'origine. Les enfants enlevés doivent être renvoyés vers le pays où ils vivent normalement, pour que les tribunaux de ce pays statuent sur leur bien-être — et le Protocole déclare que ses principes s'appliquent « sans égard à la nationalité, à la culture ou à la religion des parents ». Cette phrase, convenue ensemble par les juges supérieurs d'une juridiction à majorité musulmane et d'une juridiction occidentale, a répondu à voix basse à l'idée qu'aucun terrain d'entente n'existait.
2. Les juges de liaison. Chaque pays a désigné des juges nommément chargés de communiquer directement sur des affaires individuelles — de sorte qu'un tribunal à Lahore sache ce qu'un tribunal à Londres a ordonné, et vice versa, en quelques jours plutôt qu'à travers des années de relais diplomatique. Ce câblage juge-à-juge a précédé et inspiré le désormais mondial Réseau international de juges de La Haye.

Le Protocole a produit de vrais retours, documentés dans les deux sens, et est devenu le modèle que cite toute discussion sur « comment traiter les États non-Haye ». Son bilan honnête comprend aussi les réserves que documente le guide Pakistan de reunite (2020) : l'application n'a jamais été pleinement cohérente, la sensibilisation variait entre les tribunaux du Pakistan, et les résultats dépendaient beaucoup du juge rencontré. Un protocole est une culture judiciaire, non une loi.

Puis vint la fin que le domaine devrait le plus étudier : le Pakistan a adhéré à la Convention de La Haye elle-même en 2016 (en vigueur en 2017). L'ère du Protocole a servi de pont vers l'appartenance — preuve que l'engagement en deçà du traité ne remplace pas l'adhésion mais la répète. Une réserve voyage avec la bonne nouvelle, et c'est le point juridique signature de SafeReturn : en vertu de l'article 38, une adhésion ne lie que les États membres existants qui l'acceptent formellement — ainsi « le Pakistan a adhéré » ne veut pas dire la même chose pour tous les couples de pays, et chaque parent doit vérifier son couple précis (le principe de la vérification du couple).

Le bilan des mémorandums — mesuré en retours

Sous le Protocole se trouvent les mémorandums d'entente, et le bilan exige une formulation claire. Il faut souligner que les critiques ci-dessous sont les propres déterminations du gouvernement des États-Unis, publiées dans son Rapport annuel 2025 sur l'enlèvement international d'enfants (couvrant l'année civile 2024) — non des caractérisations de ces pays par SafeReturn.

• MOU États-Unis–Égypte (octobre 2003) : le Département d'État le décrit comme un accord « pour encourager la résolution volontaire des affaires d'enlèvement et faciliter l'accès consulaire aux enfants enlevés ». Encourager la résolution volontaire est un langage incitatif, non un mécanisme contraignant de retour — et dans son rapport 2025 le Département a conclu que l'Égypte « a continué de manifester une tendance à la non-conformité », les autorités compétentes ayant « de manière persistante omis de collaborer avec le Département d'État pour résoudre les affaires d'enlèvement », laissant 73 % des demandes de retour non résolues plus d'un an. Comme l'a estimé l'avocat de la famille américain Jeremy Morley, le mémorandum a en pratique produit de l'accès consulaire mais quasiment aucun retour.
• MOU États-Unis–Jordanie (2006) : le Département d'État le décrit en termes identiques — « pour encourager la résolution volontaire des affaires d'enlèvement et faciliter l'accès consulaire ». Dans le rapport 2025, le Département a conclu que la Jordanie « a manifesté une tendance à la non-conformité », à nouveau « de manière persistante omis de collaborer avec le Département d'État pour résoudre les affaires d'enlèvement » (43 % des demandes non résolues au-delà d'un an), à travers 16 affaires de retour concernant 29 enfants en 2024 — malgré le mémorandum [rapport É.-U. 2025, page Jordanie].
• MOU États-Unis–Arabie saoudite : un instrument similaire d'accès et de consultation, publié par le Département d'État — même architecture, même limite structurelle.
• Émirats : aucun instrument bilatéral significatif. Dans le rapport 2025, le Département a conclu que les Émirats « ont continué de manifester une tendance à la non-conformité », avec des autorités qui « de manière persistante ont omis de collaborer avec le Département d'État pour résoudre les affaires d'enlèvement » (12 affaires, 19 enfants) [rapport É.-U. 2025, page Émirats].

Deux choses méritent d'être notées. Premièrement, « de manière persistante omis de collaborer avec le Département d'État pour résoudre les affaires d'enlèvement » est la détermination standard que le rapport applique à plusieurs États non conformes (Égypte, Inde, Jordanie et Émirats pareillement) — c'est une conclusion juridique au titre de la loi Goldman, non une prose sur mesure sur tel pays. Deuxièmement, le schéma est architectural, non accidentel. Les mémorandums de cette famille promettent la communication au sujet des enfants, non le mouvement des enfants. Ils comptent — une visite consulaire de bien-être n'est pas rien quand un parent n'a rien su pendant un an — mais mesuré à la seule métrique qui finalement compte, les retours, leur rendement est resté minime. Le Congrès américain l'a compris quand la loi Goldman a ordonné au Département d'État de rechercher des « procédures bilatérales » avec les pays non-Convention (article n° 1) : le mandat existe précisément parce que les instruments existants sous-produisent.

Et pourtant des enfants reviennent bel et bien du monde sans traité : sur les 218 enfants rentrés aux États-Unis en 2024, 61 sont rentrés de pays n'adhérant à aucun protocole — par accords négociés, tribunaux du pays de destination, médiation et retours volontaires. Pas de traité ne veut pas dire pas d'espoir ; cela veut dire pas de machinerie — tout dépend des parents, de leurs avocats et du droit propre de la destination.

Le contexte du droit de la famille — exposé avec respect

Pourquoi ces États précis restent-ils à l'écart ? Leurs systèmes de droit de la famille, enracinés dans le droit religieux, répartissent les rôles parentaux par des concepts — la garde comme soin quotidien (ḥaḍāna), la tutelle comme autorité légale (wilāya) — qui ne correspondent pas aux « droits de garde » de la Convention, et ils n'exécutent pas les décisions de garde étrangères comme telles. Depuis l'intérieur de ces systèmes, un traité de retour sommaire peut ressembler à un instrument qui écraserait le droit de la famille interne en bloc. Ce sont des positions juridiques réfléchies, non de la malveillance — et la réponse productive, comme le montre la trajectoire du Pakistan, est un engagement qui bâtit la confiance : dialogue judiciaire, structures de médiation et démonstrations que la pratique moderne de la Convention peut accueillir les préoccupations de sécurité et de bien-être (la leçon de l'Inde, article n° 8 ; la soupape de sûreté du risque grave, article n° 19).

Ce que cela révèle des limites de la seule Convention de La Haye

La ceinture non-Haye montre que la portée de la Convention s'arrête exactement à sa ligne d'appartenance — et que les instruments de substitution bâtis pour l'étendre livrent la communication bien plus sûrement qu'ils ne livrent des enfants. La leçon n'est pas que les mémorandums ne valent rien (l'accès est réel et humain) mais qu'il faudrait les étiqueter selon ce qu'ils font : un mémorandum qui produit des rencontres est un instrument d'accès, et l'appeler accord d'enlèvement trompe les parents qui s'y fient. La vraie frontière de la Convention n'est pas son texte mais sa carte — et combler l'écart signifie faire franchir à des pays la ligne d'appartenance, puis faire le devoir de l'article 38 qui rend l'appartenance réelle couple par couple.

Ce que les parents et les professionnels doivent comprendre

Pour les parents confrontés à un déplacement vers un pays sans traité, la dure vérité — une incitation à agir, non un conseil juridique — est que votre affaire vit devant les tribunaux de la destination, alors dotez-la en conséquence : engagez immédiatement un avocat local dans le pays de destination ; inscrivez-vous auprès de votre consulat et demandez des visites de bien-être ; utilisez la commission du mémorandum là où elle existe ; traitez la médiation comme le levier réaliste principal (article n° 16) ; et évitez absolument l'auto-justice, car dans ces juridictions reprendre l'enfant peut vous faire passer de requérant à fugitif (articles n° 3, n° 9, n° 10). Pour les responsables publics, la diplomatie judiciaire est l'outil en deçà du traité au meilleur rendement — deux juges ont bâti en une page ce que des décennies de mémorandums n'ont pas fait, de sorte qu'étendre les dispositifs de juges de liaison à la ceinture sans traité est la réforme incrémentale la plus prometteuse disponible. Et l'adhésion est la fin du chemin — la voie du Pakistan (protocole → confiance → adhésion) est le modèle — après quoi l'acceptation de l'article 38, couple par couple, est le détail qui détermine si votre couple de pays a vraiment un traité.

Limites

Cet article décrit des instruments et des constats à la date du Rapport annuel américain 2025 (couvrant 2024) et des orientations en vigueur ; tant la performance des pays que les instruments eux-mêmes peuvent changer. Les évaluations des mémorandums sont des déterminations du gouvernement américain, non des audits indépendants, et d'autres gouvernements peuvent caractériser les mêmes faits différemment. Les données de résultats de retour pour les corridors non-Convention sont rares par nature. Ceci ne remplace pas le conseil d'un avocat qualifié dans la juridiction pertinente.

Conclusion

La diplomatie sans traité n'est pas rien, mais elle est peu : des mémorandums qui promettent la communication, des visites consulaires qui gardent un fil ininterrompu et — rarement — un protocole judiciaire qui ramène vraiment un enfant à la maison. Ce qui a le mieux marché en trente ans fut le plus simple : deux juges convenant, sur une seule page, qu'un enfant appartient au pays où il vit, quelles que soient la nationalité, la culture ou la religion des parents. Le Pakistan a transformé cette page en pleine appartenance. Telle est la route pour le reste de la ceinture — et le devoir, toujours, est de vérifier le couple.

Foire aux questions

Que puis-je faire si mon enfant est emmené dans un pays qui n'est pas partie à la Convention de La Haye ? Votre affaire sera tranchée par les tribunaux de ce pays selon son propre droit de la famille ; il n'existe pas de retour automatique. Engagez immédiatement un avocat local dans le pays de destination, inscrivez-vous auprès de votre consulat, utilisez tout mémorandum ou commission consulaire existant et envisagez la médiation. Évitez de reprendre l'enfant vous-même, ce qui peut vous exposer à des poursuites pénales là-bas.

Les mémorandums d'entente (MOU) obligent-ils un pays à restituer un enfant enlevé ? En général non. Le Département d'État américain décrit ses mémorandums avec l'Égypte, la Jordanie et l'Arabie saoudite comme des accords visant à encourager la résolution volontaire et à faciliter l'accès consulaire — des engagements de communication et d'accès, non des mécanismes contraignants de retour.

Qu'était le Protocole judiciaire Royaume-Uni–Pakistan, et a-t-il marché ? Un accord de 2003 entre hauts juges d'Angleterre et du pays de Galles et du Pakistan, établissant un principe de retour vers le « pays de résidence » et des juges de liaison désignés pour communiquer directement sur les affaires. Il a produit de vrais retours et inspiré le Réseau international de juges de La Haye, même si son application variait selon les tribunaux. Le Pakistan a ensuite adhéré à la Convention de La Haye (2016, en vigueur 2017).

Si un pays adhère à la Convention de La Haye, le traité s'applique-t-il automatiquement à mon affaire ? Pas nécessairement. En vertu de l'article 38, l'adhésion d'un pays ne lie que les États membres existants qui l'acceptent formellement. Que la Convention joue entre deux pays donnés dépend de ce couple — c'est précisément pourquoi les parents doivent vérifier leur couple de pays.